перо220

Законопроектування

Закон – продукт праці людини і його інтелекту, він набуває гідність за умови хорошої підготовки законопроектувальника і, страждає дефектами за відсутності у них необхідних знань та навичок.

Роберт Бержерон

 

 

Законопроектування як процес та інструмента­рій створення закону. Проблемні питання вітчизняного законопроектування та потенційні шляхи вирішення у світлі зарубіжного досвіду

(нормативно-правове забезпечення законопроектування; стандартизація та нормативне закріплення вимог законодавчої техніки, структури закону; концепція, науково-дослідні звіти, спеціалізація, професіоналізація законопроектної діяльності)

 

Широкий спектр непростих і обов’язкових властивостей, які мають бути притаманні закону, зумовлює відповідні ви­моги до проектування законів, організації цієї діяльності. Їх дотримання забезпечується загальною правовою культурою, досвідом, традиціями та процедурою законотворення.

Підготовка та оформлення проекту закону складається з низки послідовно пов’язаних між собою процедур:

  • організаційно-адміністративні процедури (створення робочої групи), що передують складанню тексту проекту;
  • підго­товка концепції закону;
  • нормативно-структурне формулювання правового матеріалу та підготовка тексту проекту закону;
  • обговорення проекту закону;
  • доопрацювання та узгодження проекту закону.

На наш погляд, сучасний стан українського законопроектування характеризується досить складними організаційними процедурами, відсутністю загальних стандартів підготовки текстів законопроектів різними суб’єктами законопроектування, недостатньо високим рівнем професійності безпосередніх розробників законопроектів, що обумовлює неефективність законопідготовчої діяльності та недостатньо високу якість законопроектів.

Все це свідчить про необхідність пошуку шляхів удоско­налення законопроектних робіт. І в першу чергу це стосується питань нормативно-правового забезпечення законопроектної діяльності в Україні, стандартизації та удосконалення законодавчої техніки, підготовки концепції до законопроектів, чіткої визначеності суб’єктів розробки текстів законопроектів.

Законотворення в Україні характеризується відсутністю головного регулюючого нормативно-правового акта, а також чіткої системи нормативних положень, які містяться в актах неоднакової юридичної сили з різним обсягом деталі­зації. Це дозволяє констатувати відсутність єдиного уніфікова­ного підходу і до питань підготовки законів, який слугував би універсальним керівництвом до дії для всіх учасників цього процесу, а також визначав би раціональність законодавчих рішень.

Йде мова про прийняття Закону України «Про нормативно-правові акти», проект якого неодноразово вносився до Верховної Ради, був прийнятий, але “заветований” Президентом України з огляду на необхідність його доопрацювання.

Нагальним на сьогодні, на нашу думку, крім прийняття Закону «Про нормативно-правові акти», є норма­тивне визначення єдиної методології з питань підготовки саме закону як акта вищої юридичної сили, що формує основні принципи суспільної поведінки, регламентує найважливіші питання у житті держави і є нормоутворювальним для поняття «законодавство», а також врахування всього комплексу про­блем, пов’язаних із вимогами до законів і процесу їх створення та реалізації. Цьому має значною мірою сприяти прийняття окремого закону «Про закони та законотворчу діяльність», оскільки законотворча діяльність трактується як комплекс стадій з розгляду та прийняття законів, виключаючи питання законопроектної діяльності

Разом з тим, зарубіжний досвід свідчить, що комплекс питань, пов’язаних із характеристикою законів, вимогами до їх оформлення, а також процесом створення, посідаючи важливе місце у забезпеченні правового регулювання в державі, має унормо­вуватися законом про нормативно-правові акти. Сьогодні від­повідні закони прийняті багатьма країнами. Серед них: Закон Азербайджанської Республіки «Про нормативно-правові акти» (1999 р.); Закон Республіки Вірменія «Про правові акти» (2002 р.); Закон Республіки Білорусь «Про норма­тивні правові акти Республіки Білорусь» (2000 р.); Закон Грузії «Про нормативні акти» (1996 р.); Закон Республіки Казахстан «Про нормативні правові акти» (1998 р.); Закон Киргизької Республіки «Про нормативні правові акти Киргизької Республіки» (1996 р.); Закон Республіки Молдова «Про законодавчі акти»; Закон Республіки Таджикистан «Про нормативні правові акти» (2009 р.); Закон Туркменістану «Про нормативні правові акти» (2005 р.); Закон Республіки Узбекистан «Про норматив­но-правові акти» (2000 р.); Закон Болгарії «Про нормативні акти» (1973 р.) та декрет про порядок його застосування; та багато інших.

Необхідно зазначити, що за структурою наведені закони про нормативно-правові акти є достатньо близькими та містять:

  • визначення термінів, що використовуються в нор­мотворчої діяльності (як правило, визначаються такі поняття, як нормативно-правовий акт, законодавство, законодавчий акт, конституційний закон, система­тизація законодавства, юридична сила нормативно- правового акта та інші);
  • загальні вимоги до нормативно-правових актів (мов­ні та логічні). Як правило, такі вимоги вміщуються у розділах «Нормотворча техніка» або «Вимоги, що встановлюються до нормативно-правових актів»;
  • структуру нормативно-правового акта (вимоги до назви та структурних елементів: преамбули, розділів, глав, статей, пунктів, підпунктів, частин, абзаців; обов’язкові реквізити актів, а також особливості структури кодексів);
  • розділи «Нормотворчий процес», «Нормотворча діяльність» або «Планування, підготовка та прийняття нормативно-правових актів», що регулюють порядок правотворчої діяльності та встановлюють основні ста­дії нормотворчого процесу;
  • питання внесення змін до нормативно-правових актів і визнання їх такими, що втратили чинність;
  • визначення дії нормативно-правових актів в просторі, часі та за колом осіб, зворотної дії актів, питання ви­рішення юридичних колізій та подолання прогалин у праві;
  • питання співвідношення національного законодавства та норм міжнародного права;
  • порядок офіційного тлумачення нормативно-правових актів;
  • питання їх систематизації та обліку.

Законодавчі системи багатьох країн також мають у своєму складі спеціалізовані акти щодо законопроектної діяльності.

Так, у Литві існує «Процедура підготовки законів та ін­ших юридичних актів», у Словаччині – «Законодавчі правила про розроблення законів», в Польщі – «Принципи законодавчої техніки», затверджені Постановою Ради Міністрів (1991 р.). 

У Німеччині укладено «Довідник з питань відповідності законів і постанов чинному праву та їх однакового оформлення» (1991 р.), на основі якого підготовлені відповідні рекомендації. 

У Швейцарії законопроектувальники при написанні проекту закону користуються «Директивами із законодавчої техніки», в яких детально розписані всі засоби, що використовуються як при написанні, так і при перевірці законопроектів.

В Естонії діють «Правила підготовки законопроектів», затверджені Радою Ріігікогу (аналог Погоджувальної ради українського парламенту),  в Угорщині – Закон «Про правотворчість» (1987 р.). Аналогічний Закон «Про правотвор­чість» (2000 р.) діє в Китаї.

Яскравим прикладом довговічності стандартизованих вимог до законів може слугувати «Загальне положення про закони», прийняте в Японії у 1898 р.

В Канаді діє Директива Кабінету про створення законодавства, що є керівництвом до дій уряду в питаннях законопроектування та нотатки законопроектувальника.

В Європейському Союзі питанням вдосконалення правово­го регулювання, зокрема, якості проектування правових актів, починаючи з 1992 року, коли Європейська Рада на своєму за­сіданні в Единбурзі визнала на найвищому політичному рівні потребу у покращенні нормотворення, приділяється значна увага. Це також було втілено у низці спеціальних актів.

Перший акт було прийнято Радою ЄС 8 червня 1993 року. Йдеться про Резолюцію з якості проектування правових актів у Співтоваристві, якою визна­чалися критерії, на відповідність яким мають перевірятися тексти проектів актів ЄС. Резолюція стосується формулювання акта, посилань, термінології та узгодження положень, визначення прав та обов’язків, структури тексту проекту, ролі преамбули, правил внесення змін, відповідності проекту наяв­ному регулюванню.

Другим актом, присвяченим проблемам забезпечення якості законодавства, стала Міжінституційна угода від 20 грудня 1994 року щодо прискореного методу роботи з офіцій­ної кодифікації юридичних текстів, ухвалена Комісією, Радою і Парламентом. Цією Угодою започатковано метод офіційної кодифікації, який полягає у скасуванні актів, які кодифіку­ються, і заміні їх єдиним актом, який не повинен вміщувати жодних нових положень, крім положень скасовуваних актів. Якщо ж при цьому виникає нагальна потреба у внесенні до актів будь-яких змін, то, за Угодою, такі зміни мають спочатку бути прийняті окремо від процедури кодифікації, і лише після їх прийняття вони повинні включатися до пропозицій з коди­фікації.

Третій, присвячений якості нормопроектування, було видано 22 грудня 1998 року. Це Міжінституційна угода Європейського парламенту, Ради Європейського Союзу та Комісії Європейських Співтовариств щодо якості підготовки проектів правових актів у Співтоваристві, яка містить повний, хоча і стислий виклад правил складання проектів правових актів ЄС. Угода складається з таких частин: загальні принципи; різні частини акта; внутрішні та зовнішні посилання; акти, що вносять змі­ни до інших актів; заключні положення, скасування правових актів, а також додатки.

Четвертий, ухвалена Європарламентом, Радою і Комісією 28 листопада 2001 року Міжінституційна угода про більш струк­туроване застосування техніки перегляду правових актів. Угода присвячена питанням внесення змін до правових актів.

П’ятий, наприкінці 2003 року Европейським Парламентом, Радою і Комісією ухвалено Міжінституційну угоду про покращення розробки правових актів. Цією Угодою се­ред іншого передбачено забезпечення якості викладення текстів правових актів — зрозумілого та простого, підвищення їхньої ефективності шляхом проведення консультаційних процедур, проведення оцінки регуляторного впливу актів (до і після їх видання), забезпечення повного виконання Міжінституційної угоди від 22 грудня 1998 року про основні напрями щодо яко­сті підготовки законопроектів у Співтоваристві тощо.

 

Одним із найважливіших питань сьогодення є необхідність стандартизації та нормативного закріплення вимог законодавчої техніки

Від якості та стабільності законів, що зумовлюють ефек­тивну законореалізаційну практику, здатність закону протягом тривалого часу врегульовувати певне коло суспільних відносин без суттєвих його змін, залежить соціальний порядок у державі. Аналіз сучасного стану вітчизняного законодавства вказує на надмірне зростання кількості законодавчих актів та складність правових текстів, що дає підстави для пошуку засобів підвищення якості законодавчих актів.

Мова йде про дотримання вимог законодавчої техніки – найбільш впливового та науково обґрунтованого правового чинника для забезпечення стабільності та життєздатності підготовленого закону, його одноманітного тлумачення та застосування.

Законопроектувальники більшості розвинених країн світу визнають найефективнішим способом підвищення якості законопроектних розробок використання стандартизованих вимог і правил законодавчої техніки.

Стандартизація гарантує, що законодавство готується в упорядкований і послідовний спосіб і буде запроваджуватися правовими засобами; забезпечує кращу зрозумілість і точ­ність реалізації законодавчої політики; зводить до мінімуму двозначність; допомагає набуттю відповідних навичок і компетенції законопроектувальників.

Одним із основних проблемних аспектів законопроектування в Україні на сьогодні залишається те, що документи, які стосуються підготовки проектів законів, мають рекомендацій­ний характер.

З точки зору практичних настанов, українські законотворці мають у своєму розпорядженні Методичні рекомендації щодо розроблення проектів законів та дотримання вимог нормопроектної техніки (схвалені постановою колегії Міністерства юстиції України від 21.11.2000 р. № 41 (ідея О. В. Богачової, автори: О. В. Богачова, В. Г. Вараксіна, Н. С. Грінь.)) та Правила оформ­лення проектів законів та основних вимог законодавчої техні­ки, а також відомчі документи у формі спеціально-галузевих інструкцій та рекомендацій.

 

Необхідно зазначити, що універсальними «посібника­ми» можна вважати підготовлені зарубіжними експертами на основі власного багаторічного досвіду, рекомендації із законодавчої техніки для законопроектувальників інших кра­їн. Так, узагальнення досліджень таких авторів, як Рольф Книпер, Володимир Назарян, Кіт Патчет, Сен Джон Бейтс, Робер К. Бержерон, Сер Картон Кемп Аллен, Френсіс Беннйон, Вільям Дейл, Рід Дикерсон, Елмер Дріджер, Кортні Альберт, Уолте Айлз, Артур Симондз та ін. дають чітке уявлення про необхідне спрямування роботи укладача законів.

В цих «посібниках» акцентується увага на такі техніко-юридичні засоби:

  • складання плану чи загальної структури закону, що полегшує його укладання. Такий план чи структура організовує законодавчу схему та її нормативні поло­ження в раціональний спосіб: виділяються ключові особливості закону, розділяються великі елементи на окремі частини, забезпечується логічний зв’язок ча­стин і цілого, розташування нормативних положень у логічній послідовності;
  • поділ структури закону за певними ознаками (права та обов’язки приватних осіб; права та обов’язки ад­міністрації/держави; необхідність адміністративних організацій; можливі санкції; можливі податкові положення; перехідні положення із зазначенням дати набрання законом чинності);
  • використання загальновизнаного принципу структурування закону, наприклад, за схемою: книга, розділ, глава, частина і статті, які мають бути пронумеровані наскрізно по всьому тексту; рекомендується наводити назви статей;
  • обмеження кількості речень в одній статті і викори­стання для них внутрішньої системи нумерації;
  • систематизація великих розділів за принципами: від загального до спеціального; від простого до склад­ного; від більш важливого до менш важливого; від правила до винятку; від обов’язку до санкції за його невиконання;
  • використання, лише за необхідності, виробленої аме­риканськими юристами традиції включення вступної частини із роз’ясненням понять (дефініціями). Слід користуватися узгодженою термінологією послідовно по всьому закону та в підзаконних актах, які його будуть доповнювати; для однакових обставин слід застосовувати однакові терміни;
  • визначення цілей закону на початку його тексту, оскільки вони обумовлюють контекст, якому повинні відповідати всі наступні положення;
  • включення лише тих норм, які сформульовані прямо, без двозначностей;
  • використання посилань (лише за необхідності і тіль­ки на вже видані нормативно-правові акти);
  • використання фікцій (для запозичення досвіду при суттєвих змінах у праві, або у складних ситуаціях, для автоматичного введення правових наслідків, пов’язаних із діяльністю особи);
  • приділення значної уваги мові та термінології закону, граматичним, орфографічним, синтаксичним та пунктуаційним правилам тощо; уникнення перевантажених і складних за будовою речень. Слід пам’ятати, що модельність і стиль розробки правових норм у різних країнах різниться частково через гра­матичні та синтаксичні традиції;
  • формування традиції розробки документів, що використовується у конкретній національній системі щодо форми та стилю законодавства («традиційний стиль»).

Важливим напрямом роботи є складання глосаріїв іноземних понять і термінів. Це особливо важливо у процесі зіставлення текстів національних законів, їх порівняння та можливого зближення із правом ЄС.

У цілому ж, у міжнародній практиці склалися фактично єдині підходи до підготовки законів, які умовно можна назвати правилами законодавчої техніки. Так, при законопроектуванні у різних країнах рекомендується до­тримуватися таких правил законодавчої техніки:

1) стосовно назви та преамбули: назва проекту повинна бути стислою, описовою і значущою (тобто бути ідентифікатором закону), преамбула не повинна містити правові норми;

2) стосовно структури закону: положення закону повинні слідувати один за одним, у логічній послідовності; окремі його елементи розміщуються, як правило, в такому порядку: назва, терміни (поняття), положення щодо сфери застосування; способи здійснення, корелятивні зміни, зокрема, скасування, перехідні положення, норми про набрання чинності, додатки.

Закон поділяється на частини лише тоді, коли кількість статей (пунктів) дає можливість згрупувати їх в категорії, що являють собою єдину достатню концептуальну цілісність.

Стаття є базовим елементом закону. Статті нумеруються послідовно арабськими цифрами, незалежно від того, розподілений нормативно-правовий акт на частини чи ні. Статті мають бути настільки стислими, наскільки це дозволяє ясність та якість викладу. Нумерація статей не змінюється, навіть коли до закону вносяться зміни;

3) стосовно стилю та синтаксису: закон складається згід­но з прийнятими правилами синтаксису та граматики.

Запозичення з іноземних мов виправдані лише в тому ви­падку, коли слово іноземного походження інтегрувалося в рідну мову, втім надається перевага неологізмам, що відповідають духу рідної мови.

У тексті закону можуть вживатися тільки загальновжива­ні та відомі скорочення;

4) стосовно посилань: слід уникати посилань, якщо вони не є обов’язковими;

5) стосовно назв статей: назва статті має бути стислою та описовою за змістом; вона не резюмує її зміст, а дає лише клю­чові слова. Назва статті не повинна містити дієслів;

6) стосовно додатків: додатки містять перелік елемен­тів, включення яких до тексту ускладнило б його читання. Додатки нумеруються послідовно арабськими цифрами; слі­дом за їх назвою йде виділене курсивом нагадування, про те, якому положенню тексту вони відповідають.

Загальні стандарти та уніфіковану практику розробки законопроектів найе­фективніше встановлювати через забезпечення єдиного комп­лексу настанов (директив). За наявних умов у багатьох країнах Центральної та Східної Європи стандарти законопроектування найчастіше регулюються законами.

Законодавство, що стосується конкретно розробки законопроектів, як правило, містить три групи настанов:

  • щодо процедур, які належить послідовно виконувати в процесі розробки законопроектів;
  • щодо єдиних правил із подання та дії конкретних ви­дів законодавчих положень;
  • щодо стандартних вимог до форми, термінології та стилю, в яких має проектуватися законодавство.

 

На сучасному етапі Україна потребує уніфікації правил законодавчої техніки – розробки та нормативного затверджен­ня відповідних стандартів, які б широко використовувалися та мали обов’язковий статус.

Порушення правил законодавчої техніки неминуче породжує техніко-юридичні (законотворчі) помилки в законодавчих актах України, призводить до виникнення нечітких законодавчих положень, прогалин, суперечностей у правовому регулюванні суспільних відносин.

Важливим завданням дослідників у сфері законопроектування та законодавчої техніки є, на наш погляд, виявлення таких типових законотворчих помилок і вироблення дієвих прийомів, способів їх подолання, накопичення відповідної інформації та систематизація знань про відповідні огріхи при роботі над текстом законодавчого акта. Тому актуальним є створення Реєстру законодавчих помилок на допомогу законотворцям, які б містили аналіз чинного українського законодавства на предмет його відповідності вимогам законодавчої техніки, а також систематизовані дані про типові помилки при підготовці закону з наведенням показових прикладів та варіантів вірного корегування.

 

Сьогодні для визначення основ майбутнього закону не завжди застосовується концептуальна форма. Це є однією з причин тривалого неприйняття важливих законів України та швидкої зміни вже прийнятих законів. Водночас концепту­альне наукове обґрунтування, адекватна соціальна мотивація законопроекту є надзвичайно важливою детермінантою змісту законодавчих приписів, їх дієвості та результативності.

В цьому контексті, досить корисним для українського законотворення було б акцентування уваги на зарубіжному досвіді щодо концептуального оформлення законодавчих ідей, або формулювання політики. Більшість демократичних розви­нених країн приділяє цьому питанню неабияку увагу.

В цілому, формулювання політики складається з таких етапів:

  • прийняття рішення щодо цілей політики;
  • визначення варіантів досягнення цих цілей;
  • оцінка варіантів і вибір найкращого;
  • формулювання законодавчої схеми, яка ввела б у дію обрану політичну альтернативу.

Під час цієї роботи потрібно прийняти численні ключові рішення з таких питань:

  • яким власне є характер проблеми, яку слід подола­ти, і якими є альтернативні варіанти політики для її вирішення;
  • якими є можливі варіанти впливу на бажану політи­ку, і які з цих варіантів слід обрати;
  • як саме слід втілювати цей варіант політики: через законодавство, або неюридичними засобами;
  • на які органи або відомства буде покладено відповідальність за введення в дію нового законодавства;
  • яким є основний підхід, який повинно застосовувати дане законодавство;
  • які суттєві правові та адміністративні механізми по­трібні для втілення обраного підходу та досягнення його ефективності.

Корисним інструментом для оцінки впливу нових законодавчих пропозицій, який допомагає зробити виважений вибір, є аналіз впливу. Такий аналіз вимагає постановки найваж­ливіших питань, які слід застосовувати до будь-якого нового законодавчого проекту. Це передбачає структурний підхід до розробки політики, за якого такі питання розглядаються сис­тематично, а відповіді на них мають бути змістовними.

Аналіз впливу відіграє провідну роль у визначенні витрат й економічного впливу проекту, а також для забезпе­чення ефективності та імплементованості. Отже, цей спосіб є цінним засобом для розробників політики при пошуку рішень щодо характеру та змісту проекту закону; він дає можливість скласти докладне обґрунтування, яке подається урядовцям і членам парламенту, а також оприлюднюється для всіх сторін і широкої громадськості, забезпечуючи таким чином прозорість процесу прийняття рішень.

Загальний перелік питань для систематичного аналізу політики, на якій ґрунтується уявлення про предмет майбут­нього закону може мати такий вигляд:

  1. У чому саме полягає проблема:
  • які небажані результати ми хочемо відвернути;
  1. Якими є характер і масштаб ризику небажаних результатів:
  • наскільки частим або вірогідним є виникнення проблеми;
  • скільки людей або ситуацій підпадають під цей вплив, і наскільки він серйозний;
  1. Які існують підходи до вирішення проблеми:
  • які є варіанти загального курсу, від невжиття за­ходів до, наприклад, заборони конкретних видів діяльності;
  • чи можна вирішити питання без будь-якого регулювання;
  1. Яким буде вірогідний вплив кожного варіанту?
  • якою є користь від кожного варіанту, тобто наскіль­ки кожний з них може зменшити оцінений ризик;
  1. Які необхідні адміністративні механізми:
  • чи є механізм впровадження (імплементації) най­більш практичним та ефективним;
  • чи доцільно використовувати механізм, що передба­чає використання державних послуг;
  1. Якою є грошова вартість очікуваних результатів:
  • якою є грошова вартість користі від впровадження кожного альтернативного варіанту;
  • наскільки вона може зрости, якщо врахувати інші вигоди, закладені в проекті, але відносно яких не можна грошову застосовувати оцінку (через те, що вони не мають ринкової вартості);
  1. Якими є оцінювані витрати на кожний альтернатив­ний варіант:
  • якими взагалі є витрати (постійні і непостійні) уря­дового бюджету на впровадження кожного варіанту;
  • якими є витрати на забезпечення адміністративних механізмів (витрати на персонал та інші), необхідні для кожного варіанту;
  • якими є вірогідні прямі витрати (постійні і не­постійні) для приватного сектору при слідуванні вимогам кожного з варіантів;
  • якими є вірогідні непрямі витрати для приватного сектору при слідуванні вимогам кожного з варіантів, наприклад, стосовно зменшення конкурентності;
  1. Наскільки ефективними є витрати на кожний варіант:
  • наскільки витрати можуть бути співвіднесені з очі­куваною користю, чи є вони пропорційними;
  • наскільки ефективними є адміністративні механіз­ми, необхідні для впровадження кожного варіанту;
  • яка альтернатива є найбільш витратно ефективною;
  1. Які можливі перешкоди для справедливого розподілу та громадського сприйняття:
  • чи справедливо розподілені вигоди і витрати між різними групами;
  • яким є громадське сприйняття ступеня ризику та необхідності його ліквідації.

Останнім етапом при складанні політики є під­готовка законодавчої схеми, яка виноситься на обговорення.

Одним із варіантів попередньої роботи з моделювання законопроекту виступає розроблення його загальної схеми, яка окреслює основні принципові положення проекту. Така схема погоджується з представниками зацікавлених органів для того, щоб запобігти появі істотних прогалин у майбут­ньому правовому регулюванні та зайвій роботі над текстом. Загальна схема найбільших актів вноситься на затвердження органу, що прийняв рішення про підготовку проекту. Так, у деяких країнах поширена практика підготовки попередніх тез (принципів) перед складанням тексту проекту. Ці тези іноді затверджуються урядом і передаються на широке обговорення громадськості.

Більшість посібників та інституцій з розробки законопроектів вимагають від укладача складання стислого пояснення законопроекту, яке в британській традиції називають Меморандумом до закону. Цей меморандум складається, як правило, всього з кількох абзаців, написаних як післямова. Призначення цього супровідного тексту полягає в описі засад­ничих цілей законопроекту і в підсумовуванні його змісту.

Існує інший варіант концептуального оформлення законопроектів, яке являє собою підготовку детальних інструкцій для безпосередніх розробників тексту закону. Наприклад, у Канаді міністерством – замовником законопроекту складаєть­ся Меморандум до Кабінету Міністрів (уряду), в якому роз’яс­нюється відповідна законодавча політика та прохання про надання повноважень на розробку законопроекту. Міністри Кабінету та вище керівництво міністерств приймають рішення щодо того, які ідеї мають бути включені до законодавчих пропозицій

Меморандум до уряду як ключовий інструмент запуску механізму розробки законопроектів описує конкретний контекст питання, позначає пов’язані з поточною ситуацією про­блеми, рекомендує шляхи їх вирішення.

Всі Меморандуми до уряду мають стандартний формат. Меморандум складається з двох частин: Рекомендації міністра і аналіз. До нього додаються Настанови щодо розробки законів і Комунікаційний конспект, Комунікаційний план і Дорадча записка.

Рекомендації Міністра – це тристорінковий документ, що передається Законодавчому відділу Департаменту юстиції ті надає повноваження розробляти необхідний закон.

Аналіз повинен містити всі деталі, необхідні для розу­міння всіх питань: підстави проблем, варіанти їх вирішення та витрати на впровадження кожного варіанту. До того ж, в аналізі мають бути представлені результати консультацій з усіма іншими департаментами, установами, органами та громадськістю.

Комунікаційний конспект, комунікаційний план і Дорадча записка мають складатися з інформації щодо способу висвітлення питання у засобах масової інформації та можли­вих реакцій громадськості і дій відповідального міністра.

Настанови про розробку законопроекту повинні відбива­ти сутність законодавчої політики, складатися з переліку ці­лей, яких треба досягнути, та надавати орієнтовну структуру (загальний обсяг 3-4 сторінки).

Настанови у Переліку рішень Кабінету, які визначають зміст законопроекту та його межі, одночасно залишаючи місце для розробки деталей, є підставою для розробки урядового законопроекту. Вони, зокрема, повинні містити: контекст бажа­них положень; проблеми та шляхи їх розв’язання; конкретні цілі відповідального департаменту та засоби їх досягнення; будь-які правила, що можуть бути застосовані; поправки до інших законів; вказівку на будь-які юридичні складнощі; інформацію, як обходитися з порушеннями закону; перехідні положення, необхідні для внесення змін до чинної законодавчої схеми.

Подібні інструкції, що є концептуальним обґрунтуван­ням підготовки майбутнього законопроекту, готуються й у Великобританії. Так звані інструкції з нормопроектування готуються радником з правових питань у тісній взаємодії з ад­міністратором урядового департаменту. Ними ж визначається й детальна стратегія (тобто результати, на досягнення яких розраховано запропонований законопроект). Серед їх основних завдань:

  • вироблення бачення, які доповнення або зміни необхідно внести до закону, аби втілити стратегічні напрями;
  • надання всієї інформації, потрібної законопроектувальникові, аби забезпечити йому можливість розроблення цього законопроекту або, іншими словами, надання автору законопроекту належних інструкцій з нормопроектування;
  • надання можливості законопроектувальнику послідовно зосереджувати увагу на кожному елементі, інше.

Інструкції з законо/нормопроектування повинні:

  • починатися з визначення основних цілей, досягнення яких має на меті законопроект, аби його автор з само­го початку володів ситуацією;
  • містити всі вихідні дані про пропозиції, що мають бути включені до законопроекту, в тому числі всі ві­домі правові імпліцитні (ті, що не висловлені прямо) значення та труднощі;
  • надавати загальну інформацію про сучасне право, історію виникнення законодавчих пропозицій (звіти, судові рішення тощо), моделі законодавства, запози­чені з інших юрисдикцій, проведені консультації;
  • детально пояснювати, яким чином пропонується досягти різноманітних цілей, але не у вигляді положень проекту. Зазначати, чи слід застосовувати запропоновані або чинні адміністративні механізми; форми оскарження або перегляду;
  • зазначати джерела норм, якщо вони базуються на наявних положеннях, наводячи будь-які відомі прецеденти в чинному законодавстві щодо бажаних по­ложень такого типу;
  • зазначати більш широкий вплив законопроекту: його соціальні, адміністративні та фінансові наслідки;
  • якщо якісь питання ще не було вирішено, зазначати, що вони собою являють, та коли саме, ймовірно, буде надано додаткові інструкції щодо них;
  • зазначати будь-які законодавчі акти, які потребуватимуть, або можуть потребувати змін для того, щоб ввести в дію запропоновані положення;
  • зазначати будь-які відомі поправки, що випливають із цих поправок або скасування законів;
  • зазначати будь-які перехідні положення або засте- реження;
  • якщо законопроект має набрати чинності у майбутньому, визначати, коли це станеться, або зазначати, як має призначатися ця дата. Окреслити питання, пов’язані з перехідним періодом;
  • якщо законопроект поширюється також на діяльність інших департаментів, зазначати ступінь, до якого з цими департаментами проведено консультації.

Існують також певні вимоги до стилю подібних інструкцій чи вказівок: чітка розповідна форма; уникнення надто спеціалізованої термінології; пояснення термінів у разі необхідності; послідовність (використання аналогічних мовних засобів для опису одного й того самого поняття; викладення вказівок у логічній послідовності; чітке внесення поправок і чітке скасування чинного законодавства, можливо, навіть, у формі таблиць); заборона подання вказівок для написання у вигляді законопроекту.

Своєю чергою, загальною рекомендацією, наприклад, од­ного з посібників для законотворців європейських країн є підготовка з метою обґрунтування проектних пропо­зицій солідного науково-дослідного звіту, в якому деталізува­лися б факти і логіка, покладені в основу законопроекту. Тож, фактично підготовці підлягають два документи: власне законопроект і супровідний науково-дослідний звіт. Звіт забезпечує пояснення та інформацію, потрібні законодавцям для оцінки ймовірності досягнення законопроектом досягне відповідної політичної мети.

Орієнтовна схема науково-дослідного звіту виглядає та­ким чином:

  1. Вступ.

А. Стисле формулювання проблеми і запропонованого законопроектом розв’язку.

Б. Окреслення місця соціальної проблеми, до якої звертається законопроект, у ширшому контексті, як частки значно більшої проблеми. Викладення історії загальної проблеми.

В. Стислий виклад методології розв’язання проблеми.

  1. Проблема, на усунення якої спрямований законопроект.

А. Вступ до розділу.

Б. Характер і масштаб зовнішніх проявів перешкоди, їх вплив на людські, матеріальні та фінансові ресурси.

В. Визначення суб’єктів і характеру поведінки, що призводить до виникнення проблем.

Г. Право та досвід інших країн.

Ґ. Історія питання щодо даної проблеми.

Д. Визначення кола суб’єктів, яким вигідна нинішня ситуація, та тих, хто від неї потерпає.

Е. Висновок до розділу.

  1. Пояснення причин поведінки, яка становить проблему.

А. Вступ до розділу.

Б. Якщо доречно, розглядається історія питання і робиться порівняльний аналіз.

В. Стан чинного права у зв’язку з поведінкою роле­виконавців, визначеною як проблема; неюридичні чинники можливого впливу на проблемну поведінку; якщо це доречно, наводиться іноземний досвід стосов­но можливих причин відповідної поведінки.

Г. Для кожного наступного ролевиконавця повторюється попередній етап.

Ґ. Опис поведінки імплементаційного органу.

Д. Міжнародне право.

Е. Висновок до розділу.

  1. Пропозиції щодо розв’язання.

А. Вступ до розділу.

Б. Перелік потенційних пропозицій щодо розв’язання, які виглядають логічними та здатними змінити чи усунути причини проблемної поведінки.

В. Детальний опис головних положень законопроекту.

Г. Демонстрація того, як обране рішення впливає на причини проблем.

Ґ. Аналіз позитивних та негативних наслідків законопроекту:

— економічні наслідки;

— соціальні наслідки некількісного характеру;

— констатація впливу на суспільство (вплив на різні соціальні групи, особливо на бідних, жі­нок, дітей, меншини тощо; вплив на вагомі, але слабо представлені інтереси, як то довкілля, права людини, а також на верховенство права та запобігання корупції).

Д. Здійснення контролю;

— як передбачається здійснювати контроль і оцін­ка якості впровадження законопроекту; — перелік альтернативних засобів контролю та аргументи на користь включених до зако- нопроекту;

— іноземний досвід щодо контролю за впровадженням аналогічних законів.

Е. Висновок до розділу.

  1. Висновок.

Значна увага при цьому приділяється також імплементаційному аспекту законопроекту, який неможливо буде реалізувати без підготовки низки нормативно-правових актів. Тож, мова іде про підготовку окремого науково-дослідного звіту для імплементаційного органу, який матиме повноважен­ня щодо запровадження відповідного закону, а отже, і щодо підготовки означених нормативно-правових актів, необхідних для його реалізації.

 

На нашу думку, досить корисним для українського законотворення було б акцентування уваги на наведеному зарубіж­ному досвіді щодо концептуального оформлення законодавчих ідей, тобто на практиці розробки загальних схем, підготовки попередніх тез (принципів), стислих пояснень (Меморандумів до законів), науково-дослідних звітів щодо проектованого законодавства, або ж детальних інструкцій для розробки законопроекту.

Отже, практика ґрунтовних досліджень, що передують підготовці проекту закону, надає усвідомлення необхідності вдосконалення вітчизняних форм роботи з підготовки концепцій законів, а також обов’язковості такій процедурі.

 

Спеціалізація законопроектної діяльності

 

Як уже зазначалося, до основних проблемних питань законотворення, що мають безпосередній вплив на стан націо­нального законодавства, належить низька якість форм і змісту проектів законів, що готуються. Однією з причин такого стану речей є недостатній рівень професіоналізму учасників законопроектної діяльності. Підготовка законів – це спеціалізована юридична діяльність, яка вимагає спеціальних знань і відпо­відної практики.

Організація законопроектної роботи в зарубіжних країнах свідчить про важливість фахового підходу до цієї діяльності. Нами було проведено дослідження організації законопроектних робіт у Словаччині, Великобританії, Болгарії, Словенії, Литві, Бельгії, Франції, Естонії, Казахстані, Канаді, яке засвідчило, що найважливішим елементом законопроектувальної діяль­ності є створення спеціалізованих структур, які діють як у структурі апарату парламенту, так і в структурі органів вико­навчої влади.

Найбільш перспективним для проведення досліджень у цій сфері, на наш погляд, виступає багаторічний досвід Канади, де ще у 1940-х роках було створено Відділ законодавства при Міністерстві юстиції – централізовану структуру, що відповідає за розробку законопроектів.

Досвід роботи централізованої законопроектної служби Федерального Міністерства юстиції Канади, а також законопроектних служб кожної з канадських провінцій становить інтерес не лише з точки зору організаційно-технічної та змістовної складових їх роботи, а й з позицій дослідження фено­мену професіоналізації законопроектної діяльності, адже саме на прикладі кадрового забезпечення роботи цих підрозділів і фахових вимог до їх штатних працівників можна сформу­вати уявлення про поки відсутнє в Україні поняття професії законопроектувальника.

Так, більш детально процес підготовки законів у Канаді був викладений у посібнику «Законопроектування: The Drafting of Laws»:

У ньому, зокрема, зазначається, що над проектом закону, крім власне проектувальників, працюють також редактори та експерти з юридичної мови та перекладу (у зв’язку з підготов­кою проектів одночасно двома державними мовами). Схвалений міністерством-замовником і міністром юстиції законопроект передається для ухвалення урядом і потім вноситься до парла­менту. Перед поданням законопроекту до Палати Громад або Сенату він має бути ухвалений урядом.

Законопроекти поділяються на такі, що підготовлені уря­дом, і такі, що підготовлені окремими парламентаріями. Підготовка парламентських законопроектів здійснюється законопроектувальниками в Управлінні Радника з питань законодавства Палати Громад.

Сенатори для розробки своїх законопроектів користують­ся послугами Правничого Клерка Сенату.

Відносно спеціалізації законопроектувальників існують вимоги до знань, досвіду та здібностей претендентів на відповідні посади, а також відповідні навчальні програми для них.

У процесі законопідготовчої діяльності фахівці відповідального департаменту (міністерства), які розробляють політику (концепцію), також допомагають своїми знаннями безпосередньо розробникам законів.

Це юрисконсульти федерального міністерства юстиції, які надають консультації протягом всього законотворення – на ста­діях розробки політики (концепції), підготовки Меморандуму до уряду (з метою гарантування відповідності заходів, описа­них у Меморандумі, правовим принципам та концепції), стадії отримання ухвали уряду, розробки та редагування закону та його прийняття парламентом.

Окрема категорія службовців-наставників формується з юрисконсультів міністерства-замовника. Вони є компетентни­ми у питаннях предмета правового регулювання. Якщо предмет правового регулювання закону стосується кількох міністерств, до групи входять службовці-наставники із цих відомств.

Розробники законопроектів (законопроектувальники) працюють безпосередньо над текстом законопроекту, перетворюючи урядову політику на законопроект. Вони також можуть давати поради щодо змісту настанови про розробку законів у Меморандумі до уряду.

Юридичні лінгвісти фахівці з французької юридичної мови дають рекомендації щодо досягнення найвищої якості французької мови при складанні законів, відповідно до встановленого Конституцією положення про однакову юридичну силу англійського та французького варіантів.

Редактори виконують завдання щодо редагування тексту закону, підготовки його до друку та зведення затверджених варіантів тексту закону.

При підготовці законопроектів спеціалізовані поради надають різні підрозділи міністерства юстиції: законодавчий відділ (відділ законодавчих послуг); відділ правил; відділ законодавства з прав людини; відділ адміністративного та конституційного права; відділ кримінального права; відділ судових справ; відділ цивільного кодексу; відділ з питань прав про доступ до інформації та приватності.

Консультації для розробки законодавчої політики (концепції) проводяться також з іншими департаментами та установами, зацікавленими у даному питанні, з Таємною Радою, а також із Секретаріатом Державної Скарбниці та Департаментом фінансів у разі необхідності визначення видатків і джерел фінансування. Мають також відбуватися консультації з іншими урядовими органами та обов’язкові консультації з громадськістю.

У Канаді є три законопроектних центри:

  • Відділення законодавчих послуг Міністерства юстиції (що складається з відділу законодавства та відділу постанов);
  • Управління прав­ничого клерка і парламентського радника сенату;
  • Управління законодавчих послуг Палати громад.

У цих центрах робота з розробки законопроектів організована за однією схемою.

Для більш детального розкриття питання організації законопроектування наведемо огляд організації роботи Відділення законодавчих послуг Міністерства юстиції, що міститься у виданні «Законопроектування: The Drafting of Laws».

Відділення очолює Головний радник з питань законодавства – директор.

До Відділення входять розробники законопроектів (законопроектувальники), юридичні лінгвісти та допоміжний персо­нал. Відділення розділено на чотири провідних підрозділів, що відповідають за розробку федерального законодавства: відділ законодавства, відділ постанов, служба законодавчого редагу­вання видавничих послуг і служба автоматизації.

Відділ законодавства очолює заступник Головного рад­ника з питань законодавства. Відділ складається з 29 законопроектувальників (приблизно половина з них відповідає за розробку англійського варіанту законопроектів, а друга половина – французького), секретар та два юридичні лінгвісти. Один із юридичних лінгвістів займається якістю франкомовної версії, а другий порівнює дві мовні версії законопроекту з тим, щоб пересвідчитися в їх послідовності.

Служба законодавчого редагування та видавничих послуг складається з Головного законодавчого редактора та 11 редакторів: 6 із них відповідають за англійський варіант законопроектів, 4 – за французький, один займається питаннями систематизації законодавства.

Відділення включає також Службу управління базами даних, що відповідає за загальну підтримку та обслуговування баз даних федеральних законів і нормативних актів.

У Службі автоматизації є 5 штатних працівників, що від­повідають за друк законопроектів та надання інформативної підтримки Відділу.

Після ухвалення Кабінетом рішення Директор Відділення законодавчих послуг дає розпорядження на розробку законопроекту. Зазвичай, цю роботу виконують два розробники: один від­повідає за англійський варіант, другий – за французький. У випадку великого законопроекту призначається кілька команд розробників.

У цьому контексті доречно навести детальний опис про­фесійних обов’язків законопроектувальників федерального Відділення законодавчих послуг.

Посадові обов’язки законопроектувальників Відділу законодавства Міністерства юстиції Канади є такими:

  • укладення законопроектів обома офіційними мовами (проектів законів, пропозицій про внесення поправок до законопроектів) на замовлення різних міністерств і відомств;
  • консультування міністерств та урядових агентств щодо всіх аспектів законотворення (законодавчої політики (концепції), законопроектування, законодавчого про­цесу, тлумачення закону тощо);
  • допомога клієнтам у розробці концепції закону, підго­товці інструкцій з написання законопроекту та підго­товки проекту Меморандуму до Кабінету;
  • керування, координація чи участь у складі міжвідом­чих робочих груп з питань розробки законопроектів;
  • сприяння проходженню законопроекту у парламенті шляхом виступу перед парламентськими комітетами тощо;
  • виконання доручень головного юрисконсульта щодо опрацювання запитів громадськості;
  • підготовка довідників та інших інформаційних і практичних матеріалів про законодавство, законопроектування чи законодавчий процес.

Відповідні функції залежно від складності та терміновості завдання, виконуються законопроектувальниками чотирьох кваліфікаційних рівнів. При цьому законопроектувальники вищого рівня є наставниками та тренерами для молодших законопроектувальників, а також перевіряють їх роботу.

Необхідними знаннями та вміннями законопроектувальників (зокрема, 1-4 рівнів) є такі:

  • знання федерального законодавства та певних галузей права;
  • знання законодавчої політики уряду з метою забезпечення відповідності їй зако­нів;
  • знання законодавчої техніки, правил інтерпретації законодавства, законодавчих прецедентів, знання федеральних стандартів законопроектування;
  • відповідні практичні нави­чки;
  • знання методів юридичних досліджень;
  • знання предмета законопроекту;
  • знання законодавчого процесу, парламент­ської практики та державного управління, процедури тощо;
  • комп’ютерні навички;
  • законопроектувальники 3-4 вищих рівнів мають володіти спеціалізованими експертними знання­ми з конкретних питань чи сфер права для ініціювання їх можливого реформування.

До спеціалізованих умінь належать: вміння добре і зро­зуміло писати, уникаючи складних конструкцій, граматичних чи юридичних неясностей; тримання балансу правової ефек­тивності з політичними міркуваннями; вміння спілкуватися із замовниками, колегами, міністрами чи парламентарями, пояснювати, вислуховувати, переконувати, вести переговори, навчати тощо; навички осмисленого читання (інструкцій, до­кументів Кабінету Міністрів, звітів, судових рішень, правових коментарів) для виявлення та використання в роботі необхід­ної інформації; вправність і координація, точність і швидкість; вміння аналізувати та логічно мислити, пропонувати вирішення виявлених проблем; вміння працювати з ускладненнями в роботі (складним чи незнайомим предметом обговорення, од­ночасним виконанням кількох завдань, стислими термінами, високим темпом роботи тощо); здатність вирішувати неперед­бачені питання; застосування високого рівня інтелектуальних, психологічних та емоційних зусиль (відповідальні переговори та напружене спілкування), зосередження уваги та фізична витривалість.

Керівні посади Відділу законодавства Міністерства юстиції Канади характеризуються такими обов’язками: керування урядовим сектором, відповідальним за підготовку законопроектів для різних міністерств та урядових агентств (вста­новлення завдань секції, стандартів, цілей та пріоритетів, при­ймання на роботу, сприяння кар’єрному та професійному росту працівників, розподілення роботи та оцінювання її результа­тів, забезпечення приміщенням та обладнанням, планування бюджету та інше); робота у групі керівників Управління законодавчих послуг; робота в комісіях або робочих групах секції, Управління Міністерства, у міжміністерських, міжурядових комісіях або робочих групах з різних питань; допомога уряду у плануванні та впровадженні урядових законодавчих програм; надання порад (усно і письмово) щодо всіх аспектів законотворення, включаючи законодавчу політику, лінгвістику, сти­лістику і структурну будову законопроекту, узгодженість про­екту із канадськими законами і політикою уряду, щодо двох сторін законодавчої системи (цивільне право / звичаєве право), щодо законодавчого процесу (включаючи друк, встановлення дати розгляду і витрат), парламентської практики, процедур, переваг і стратегій; зустріч з іноземними делегаціями; встановлення та забезпечення дотримання стандартів законопроектування, а також стандартів надання послуг; керування процесом перегляду та особистий перегляд законопроектів, які укладались іншими законопроектувальниками; підготовка нотаток, практичних настанов для законопроектувальників, інших структур міністерства та інших міністерств; звітування про роботу секції; виконання інших функцій за призначенням Головного юрисконсульта з питань законодавства.

Крім загальних і спеціалізованих знань, якими мають володіти всі законопроектувальники, керівний склад відділу законодавства повинен мати якості ефективного лідерства та управління, мати контакти у різних провінційних і територі­альних відділах законопроектування для спілкування, обміну інформацією та підтримання колегіальності між практиками в галузі законопроектування.

Керівник відділу серед іншого має аналізувати сучасну ситуації та майбутні потреби для складання плану діяльності секції, а також виступати посередником у суперечках між міністерством-замовником та законопроектувальниками. Він визначає головні аспекти законопроектування.

Відділ законодавства має у своєму штаті адміністративні посади, які забезпечують організаційно-технічну роботу.

Отже, концепція спеціалізації, як її розуміють у канад­ській і британській системах, вимагає окреслення обов’язків законопроектувальників. Належна роль законопроектувальника полягає у перетворенні розробленої законодавчої політики (концепції) у проект закону.

На наш погляд, переваги централізованого органу щодо розробки законопроектів безсумнівні. Вони сприяють одно­рідності та послідовності у застосуванні законодавчої техніки, достатньо ефективному використанню обмежених ресурсів і повному контролю за термінами підготовки законопроектів. Діяльність законопроектувальників є спеціалізованою, і вона дає найкращі результати, коли стандарти (правила та прийоми законодавчої техніки) застосовуються в межах всього законодавства.

 

Практика роботи централізованих законопроектних служб у зарубіжних країнах з питань життєдіяльності суспільства, або спеціалізація законопроектної діяльності, розглядається нами як показник високого рівня розвитку законотворення в державі.

На користь централізації законопроектування свідчать слова відомого вченого В. Дейла: «Перевага передачі написан­ня всіх законів єдиній групі полягає у тому, що при цьому підтримується загальна послідовність методу і стилю».

Цікавою, на наш погляд, є також думка професора Р. Дікерсона про те, що до 1869 року англійське законодавство нагадувало «джунглі, що розроблялися різними людьми, які не знали і не дбали про методику створення законів». Мова тут іде про стан підготовки законів до централізації британського законопроектування в Управлінні Парламентського радника.

Для України можлива така модель організації законопроектування, яка передбачає спеціалізацію цієї діяльності шляхом створення двох централізованих законопроектних бюро. Перше може бути створене при парламенті і займатися розробкою текстів законопроектів, що подавати­муться на розгляд парламенту народними депутатами. Друге може бути створене у структурі виконавчої влади (Міністерство юстиції) і розробляти законопроекти, що ініціюються урядом і Президентом. Також необхідно розглянути питання про створення адвокактськаих контор, які б спеціалізувались на підготовці законопроектів.

Запровадження цієї моделі матиме певні позитивні наслідки:

  • Формування постійного штату юристів високої ква­ліфікації (законопроектувальників) із відповідними знаннями та значним практичним досвідом законо- проектування;
  • Накопичення колективного досвіду та навичок застосування прийомів і правил законодавчої техніки, які можуть передаватися новим поколінням законопроектувальників;
  • Дотримання єдиних стандартів при підготовці законопроектів, що позитивно впливатиме на якість розроблених проектів і поширюватиметься на все законодавство;
  • Забезпечення оптимізації використання людських ре­сурсів у законопроектуванні.

У процесі складання деяких законопроектів бажаною також є підготовка інших актів з метою їх розвитку і кон­кретизації. У проекті закону, зазвичай, вирішується питання про підготовку і прийняття таких «розливальних» актів, пе­редбачаються пункти з відповідним дорученням про порядок їх видання. Роботу з підготовки основного та конкретизуючого актів доцільно було б починати одночасно.

У цьому зв’язку доречним буде зупинитися також на одному важливому аспекті, не властивому поки що вітчизня­ному законотворенню, але показовому для практики деяких зарубіжних країн.

У Словенії встановлено принцип, згідно з яким особи, які беруть участь у підготовці проекту тексту первинного законодавства, працюють (разом з іншими спеціалістами) також над підготовкою текстів вторинного законодавства.

Те саме стосується деяких провінцій Канади, де законопроектувальники, які розробляють проекти законів, як пра­вило, відповідають і за відповідні підзаконні акти.

Отже, динамічність життя українського суспільства, інтенсивне законотворення та важливість передбачення нових процесів і тенденцій розвитку держави потребують сьогодні кардинальної перебудови наявної в Україні системи суб’єктних повноважень із підготовки законопроектів.

На нашу думку, запровадження відповідного досвіду сприятиме більш фаховому та ефективному законотворенню в Україні.

 

 

Л і т е р а т у р а

 

Dale W. Legislative drafting : a new approach : a compara­tive study of methods in France, Germany, Sweden and The United Kingdom / W. Dale. – L. : Butterworths, 1977. – 341 p.

Dickerson R. Legislativi drafting in London and in Washingtone / R. Dickerson // The Cambridge Law Journal. – 1959. – P. 49 – 57.

Fortunato G. Manuale di tecnica normativa / G. Fortunato. – Bergamo : CEL, 1994. – XI, 145 p.

Garrido M. V. Tecnica normativa en la elaboracion de los proyectos de Ley / Mayol V. Garrido // Revista Espanola de la Funcion Consultiva. – 2006. – №. 6. – p. 131 – 152.

Hunt B. Plain language in legislative drafting: is it really the answer? / B. Hunt // Statute Law Review. – 2002. – N 1. – P. 24 – 46.

Lasserre-Kieson V. La technique legislative : etudes sur les codes civils francais et allemand / V. Lasserre-Kieson. – Paris : Librairie Generale de Droit et de Jurisprudence, 2002. – XII, 519 p.

Lasvignes S. Guide pour l’elaboration des textes legislatifs et reglementaires / S. Lasvignes. – Paris : La Documentation Francaise, 2007. – 549 p.

Levin R. Direct final rulemaking / R. Levin // The George Washington Law Review. – 1996. – N 1. – P. 1 – 34.

Lorello L. Funzione legislativa e comitato per la legislazi­one / L. Lorello. – Torino : G. Giappichelli, 2003. – 329 p.

Pegoraro L. Linguaggio e certezza Della legge : nella giuris­prudenza della corte constituzionale / L. Pegoraro. – Milano : Giuffre, 1988. – 66 p.

Pizzorrusso A. Law in the making : a comparative survey / A. Pizzorrusso. – Berlin [etc.] : Springer, cop. 1988. – XXII, 392 p.

Watson-Brown A. The classification and arrangements of the elements of Legislation / A. Watson-Brown // Statute Law Review. – 1997. – N 1. – P. 32-45.

Бейтс C. Д. Інструкції та коментарі до них / Проф. Сен Джон Бейтс // Посібник по нормопроектуванню = Manual in Legislative Drafting / За ред. : д-ра К. Стефану та д-ра Х. Ксантакі. – Л. : DFID, 2005. – С. 205 – 210.

Бержерон Р. К. Опис посадових обов’язків у галузі законопроектування в Канаді / К. р. Робер К. Бержерон; Канадське агентство міжнародного розвитку, Міністерство юстиції Канади, Міністерство юстиції України. – К., 1999. – 48 с.

Богачова О. В. Законотворчий процес в Україні: стан і шляхи вдосконалення / О. В. Богачова // Законодавча діяльність в Україні: стан, пріоритети, шляхи вдоскона­лення (за матеріалами Верховної Ради України четвертого та п’ятого скликання) // За заг. ред. В. М. Литвина. – К.: Ін-т законодавства Верховної Ради України, Видавництво „Фенікс”. – 2007. – С. 182 – 253.

Богачова О. В. Теоретико – правові засади та практика законотворення: дис. на здобуття наук. ступеня доктора юрид. наук: 12.00.01 / О.В.Богачова, — К., 2013, — 510 с.

Докторова Ж. П. Вимоги до проектів нормативно-пра­вових актів: порівняльний аналіз України та ЄС / Ж. П. Докторова // Збірник тез лекцій з нормопроекту­вання / Міністерство юстиції України, Центр правової реформи і законопроектних робіт. – К. : 2005. – С. 5 – 18.

Енгл Дж. Інструкції з проектування: система Великобританії / Сер Джордж Енгл // Посібник по нормопро­ектуванню = Manual in Legislative Drafting / За ред.: д-ра К. Стефану та д-ра Х. Ксантакі. – Л. : DFID, 2005. – С. 210 – 211.

Законопроектування = The drafting of laws / Укладач С. Писаренко; Канадсько-українська програма із законопроектування. — Оттава, 1998. — 201 с.

Законотворчість : Бібліотека Української школи законотворчості / Ін-тут зак-ва Верховної Ради України; Програма сприяння парламенту України. – К. : Заповіт, 2004. – Вип. 1. – 74 с.

Книпер Р. Законодательная техника (на примере Азербайджана) / Книпер Р. // Очерки к проблеме законо­дательной техники / Р. Книпер, В. Назарян; Германское Общество по техническому сотрудничеству (GTZ). – Эшборн, 1999 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://ex-jure.ru/law/news.php?newsid=909.

Кондик П. М. Техніко-юридичні аспекти вдоскона­лення нормотворчої діяльності органів державної влади в контексті інтеграції України до законодавства Європейського Союзу / П. М. Кондик // Збірник тез лек­цій з нормопроектування. – К. : МЮУ, Центр правової реформи і законопроектних робіт, 2005. – С. 53 – 61.

Патчет К. Встановлення та дотримання стандартів роз­робки законопроектів. Методичні вказівки для розробки законопроектів / Проф. Кіт Патчет // Посібник по нор­мопроектуванню = Manual in Legislative Drafting. / За ред.: д-ра К. Стефану та д-ра Х. Ксантакі. – Л. : DFID, 2005. – С. 44 – 60.

Підготовка законів та управління нормотворчістю в кра­їнах Центральної та Східної Європи / Пер. з франц. : Л. А. Пашко, Л. А. Хомічак. – К. : УАДУ при Президентові України, 1998. – 300 с.

Правове регулювання законодавчого процесу: досвід країн ЄС та пропозиції для України // Часопис „Парламент” / Лабораторія законодавчих ініціатив.– 2011. – № 1. – 48 с.

Розробка законопроектів для демократичних соціальних змін / Е. Сейдман, Р. Б. Сейдман, Н. Абеєсекере; за заг. ред. М. Мельника. – Пер. з англ. – К.: Сфера, 2006. – 448 с.