Вступ

Якщо хочеш змінити майбутнє – необхідно змінювати сьогодення !!!

Шановні друзі, колеги !

Розпочинаємо нариси з дещо філософських міркувань.

Як відомо, що заради упорядкування власного життя суспільство породжує владу, яку наділяє певними повноваженнями і водночас намагається обмежити її. Зокрема такими повноваженнями є творення і прийняття законів.

В історії людства навряд чи можна знайти суспільство, яке було б цілком задоволене власними законами.

Закон має право, а держава – зобов’язана, — такою є формула правової демократичної держави.

Судова влада відповідає за правосуддя, виконавча – за виконання законів, тоді як законодавча влада створює та приймає закони і є представницькою.

Весь шлях законопроекту – від ідеї до його прийняття – зумовлений єдиним наміром – зробити документ життєздатним. Саме цій логіці підпорядковані всі етапи та стадії законотворення.

В процесі підготовки закону парламенту відведено роль організатора, комітету – розробника і експерта, фракції – роль політика.

Законодавча влада відповідальна за те, наскільки повно вона представляє суспільні інтереси, відображаючи їх у відповідних законах країни.

Закон є обов’язковим для всіх саме в силу того, що він є актом парламенту, який представляє інтереси всіх верств населення.

Але із загальної обов’язковості законів випливає й інше: вони повинні відповідати інтересам суспільства, його численним і багатоманітним надіям і потребам, його сподіванням.

Суспільство, громадяни повинні знати, як реально виконуються закони, хто винний в їх порушенні, які корективи необхідно внести. І, безумовно, закон повинен мати основу – моральний фундамент. Право і правда, право і справедливість – глибоко пов’язані один  з одним поняття. Закон повинен бути джерелом правди, правди зверненої до людини.

Центральною ідеєю законотворення є принцип владної рівноправності суб’єктів законодавчої ініціативи. Всі вони беруть участь у процесі лише тією мірою, якою це передбачено Конституцією України. Завдяки саме цьому балансові повинно забезпечуватись прийняття виважених законодавчих рішень.

Логіка законодавчого процесу передбачає не тільки співробітництво і консенсус, а й неминучість конфліктів. Кожен із згаданих суб’єктів здатен виступити не тільки як самостійний суб’єкт, а й як противага іншим.

Як відомо, Верховна Рада, Кабінет Міністрів, Президент мають право відкликати законопроект. Водночас тільки Верховна Рада  має право відхилити законопроект, а Президент може накласти на нього вето.

Попри ту обставину, що будь який новонароджений закон має багато няньок, колиска у нього завжди одна – парламент.

        Як народжується закон ?

Розкриваючи сутність законотворення як багатогранного та комплексного явища, слід визначити його як санкціоновану державою цілеспрямовану поступову діяльність, яка складається з взаємообумовлених і взаємопов’язаних етапів та стадій, і спрямована на врегулювання суспільних відносин шляхом пізнання та оцінки правових потреб суспільства і держави, створення, зміни або скасування законодавчих актів. 

Законотворення будучи безупинним, циклічним проце­сом, має цілісний і водночас структурно диференційований характер. Його сутність обумовлюється як суб’єктивними чин­никами (діяльність суб’єктів законодавчої ініціативи, рівень їхнього професіоналізму, лобізм, дії політичних партій, фрак­цій, участь консультантів, експертів тощо), так і об’єктивними факторами – рівнем соціально-економічного розвитку країни, характером політичного режиму, станом правової культури населення тощо.

Дослідження питання реалізації законотворення в Україні свідчить, що нагальна необхідність вдосконалення законотворення обумовлюється об’єктивними реаліями сього­дення, а саме тим, що стан чинного законодавства України, не завжди відповідає потребам нормативно-правового регулюван­ня суспільних відносин, їх динаміці.

Оскільки створення та вдосконалення законодавства забезпечується засобами законотворення як процесу, то зрозуміло, що стан законодавства зумовлюється досконалістю останнього.

Враховуючи наведене, питання досконалості законотворення слід розглядати у двох аспектах. По-перше, в аспекті інтенсивності, тобто відповідності його темпів динаміці розвитку суспільних відносин, і, по-друге – здатності до створен­ня законодавства такої якості, яка б відповідала належній його системності та повноті, а також гарантувала відсутність в ньому прогалин та колізій правових норм.

Уявляється, що необхідною умовою забезпечення цього процесу є дотримання певних принципів.

В загальному розумінні принципи законотворення являють собою цілісну систему. Системний характер цих принципів означає, що кожен з них слід розглядати лише у його взаємозв’язку із іншими.

У різних джерелах наводяться позиції щодо класифіка­ції принципів, що відрізняються між собою. З нашої точки зору питання про виключність будь-якого переліку принципів завжди залишається дискусійним.

До основних принципів законотворення, на наш погляд, можна віднести: верховенство права, демократизм, справед­ливість, законність, гуманізм, гласність, стабільність, юри­дична рівність, єдність прав та обов’язків, взаємна відпові­дальність держави та особи, неприпустимість зворотної сили законів, використання правового досвіду, зв’язок теорії та практики, науковість, техніко-юридична досконалість, пла­новість, політичний плюралізм, колегіальність, системність, професійність, використання міжнародного досвіду, зв’язок із практикою, інформаційний принцип тощо.

У цьому контексті доречною уявляється алегорія наведе­на у класичній праці «Мораль права» (1964 р.) видатного фі­лософа права Лон Л. Фуллера (1902 – 1978 рр.), яка стосується царювання одного Короля і може бути пов’язана з деякими принципами законотворення.

 Король зійшов на престол, сповнений реформаторського запалу. Він вважав, що менш за все уваги його попередни­ками приділялось царині права. Протягом кількох поко­лінь у правовій системі не відбувалося серйозних реформ: норми права були викладені архаїчною мовою минулих часів, процедури судочинства були громіздкими.

Король вирішив усе це виправити й увійти в історію як великий законодавець.

Він оголосив про негайне скасування всіх законів і почав складати новий кодекс, тобто нове законодавство своєї країни. На біду, його освіта мала значні недоліки: він виявився нездатним до найпростіших узагальнень. Хоча йому не бракувало самовпевненості, чітке обґрунтуван­ня кожного висновку виходило за межі його можливостей.

Тож Король відмовився від проекту кодексу й повідомив своїм підданим, що відтепер діятиме як суддя в будь- яких суперечках. Він сподівався, що в такий спосіб його здатність до узагальнень, стимульована різноманітні­стю судових справ, розвиватиметься і, переходячи від однієї справи до іншої, він поступово розробить систему норм права, які часом можна буде об’єднати в кодекс. Він ухвалив сотні судових рішень, проте ані він сам, ані його піддані не змогли виявити в цих рішеннях хоча б якоїсь системи.

(Таким чином, Королем був порушений один із найважливіших принципів загальної теорії права – системність, що унеможливлює створення системи права).

Після цієї невдачі Король зрозумів, що треба почати все спочатку. Його першим кроком став запис до курсу лекцій з узагальнення. Збагативши у такий спосіб свої інтелектуальні можливості, він знову взявся за проект кодексу і після багатьох годин самостійної праці спроміг­ся підготувати кодекс. Проте він все ще був неперекона­ний, що цілковито позбувся попередніх недоліків.

Отож він оголосив, що кодекс готовий і відтепер він керуватиметься ним у вирішенні судових справ, але на невизначений час зміст цього кодексу буде державною таємницею, відомою лише Королю та його переписувачеві.

На превеликий подив Короля, цей план викликав глибо­ке обурення серед його підданих: вони заявили, що дуже неприємно, коли чиясь справа вирішується на підставі правил, довідатися про які не уявляється можливим.

(Порушено принцип гласності).

Після цього Королю стало зрозуміло, що кодекс має бути оприлюднений. Король старанно працював над новою редакцією й нарешті оголосив про його опублікування. Проте збентеження підданих Короля посилилося ще  

більше, коли оприлюднений кодекс став справжнім ше­девром заплутаності.

Спеціалісти з права заявили, що в ньому немає жод­ної зрозумілої тези як звичайному громадянинові, так освіченому правникові. Обуренню не було меж, і перед королівським палацом невдовзі з’явився пікет із тран­спарантом: «Як можна дотримуватися правил, яких ніхто не може зрозуміти?»

(Не дотримано принципу техніко—юридичної досконалості).

Визнавши необхідність допомоги, Король доручив групі спеціалістів роботу над новою редакцією. Він наказав їм не торкатися суті, а лише викласти документ зро­зумілою і чіткою мовою. Отриманий кодекс дійсно міг вважатися зразком ясності, що однак, висвітлило безліч наявних у ньому суперечностей. В кодексі не було жодно­го положення, яке не анулювалося б іншим положенням, несумісним з ним. Перед королівським палацом знову з’явився пікет із транспарантом: «Цього разу король ясно виклав свої думки, але вони є такими, що супере­чать одна одній».

(Недодержано приписів ще одного принципу – законності, тобто допущена невідповід­ність закону чинним законодавчим актам держави. При розробці кодексу не досліджено та не враховано взаємозв’язку викладених у ньому норм із чинними нормативними актами).

Кодекс знову було вилучено для перегляду. Однак Королю вже набридло негативне ставлення його підданих до всього, що він намагався для них зробити. Він вирішив провчити їх і покласти край їхній недоброзичливій критиці. Король наказав своїм спеціалістам позбавити кодекс суперечностей, але водночас зробити його значно жорсткішим, додавши до нього довгий перелік нових складів злочинів. Коли новий кодекс було опубліковано, це призвело майже до революції. Видатні громадяни заявили про свій намір знехтувати його положеннями. Хтось виявив у стародавнього автора доречну цитату: «Наказувати за те, чого не можна зробити, не значить створювати закони; це значить знищувати закони, бо закон, який не можна виконати, викликає лише збенте­ження, страх і хаос».

(Порушено ще один основополож­ній принцип – гуманізму).

Кодекс було знову вилучено. Згідно зі вказівками Короля, спеціалісти кожну норму, яка вимагала чогось немож­ливого, мусили переробити у такий спосіб, аби її можна було виконувати. Отриманий результат став тріумфом: законопроект був ясним, позбавленим внутрішніх супе­речностей і не вимагав від підданих нічого, що виходило б за межі їхніх можливостей. Кодекс було надруковано і розповсюджено. Однак на безкінечні переробки первісного законопроекту Короля було витрачено стільки часу, що хід подій значно випередив зміст кодексу. Тож як тільки новий кодекс набув чинності, до нього почали вноситися численні поправки і зміни. У народі знову стало зроста­ти незадоволення. На вулицях з’явився анонімний пам­флет зі статтею під заголовком: «Закон, що змінюється кожного дня, гірше, ніж відсутність закону взагалі».

(Знехтувано принцип стабільності).

Невдовзі незадоволення з цього приводу почало стихати, оскільки темп внесення нових поправок поступово упо­вільнився. Обмірковуючи невдалі моменти свого законотворення, Король дійшов висновку, що причина багатьох неприємностей полягає в невдалих порадах, які йому давали спеціалісти.

Отож він заявив, що знов покладає суддівські повнова­ження на себе. У такий спосіб він зможе безпосередньо контролювати застосування норм нового кодексу й убе­реже країну від нової кризи. І він почав присвячувати весь свій час слуханню та вирішенню судових справ, за

новим кодексом. Поступово це заняття привело до роз­квіту спроможності узагальнювати. Король вилучав свої попередні рішення, викривав принципи, на підставі яких діяв, формулював визначальні напрями розв’язання мож­ливих суперечок тощо. Піддані Короля нарешті дістали змогу узгодити свою поведінку з нормами нового кодексу.

Проте ця правова іділія незабаром похитнулася. Коли рішення судді Короля були ретельно вивчені, його піддані були приголомшені відсутністю жодного помітного зв’яз­ку між ухваленими рішеннями та кодексом.

(Порушено принцип зв’язку теорії та практики).

Лідери громадян почали обговорювати, до яких заходів можна вдатися, щоб повернути короля із судової зали до престолу. Поки точилися ці дискусії, Король раптово помер.

 Невдала кар’єра Короля як законодавця та судді свід­чить про те, що спроба створити систему правових норм може провалитися, принаймні, за сіма принципами.

Нариси поділені на дві частини. В першій частині стан, проблеми, шляхи вдосконалення на основі зарубіжного досвіду законопідготовчого етапу (планування, законопроектування, експертиза). У другій частині теоретичні та практичні аспекти творення законів (Закон, законодавча техніка, законодавство) та нормотворчість органів місцевого самоврядування).

Розглянемо законопідготовчий етап оскільки рівень практичної реалізації саме цього етапу визначає, наскільки актуальними, науково обґрунтованими та досконалими з техніко-юридичної точки зору є законопроекти, що подаються на розгляд парламенту.

Законопідготовчий етап випливає із загальної моделі законотворення відповідно до якої, цей етап включає стадії планування, підготовки тексту проекту закону (законопроектування) та експертизи законопроектів.

Отже, законопідготовча діяльність – це комплексне явище, що складається із творчої, нормативно-врегульованої та спланованої діяльності уповноважених суб’єктів з розробки текстів законопроектів і проведення комплексної експертної оцінки законопроекту.