Фахова позиція

Прикладні питання

Ідея концепції розвитку законотворення (Богачова Олена Вікторівна)
Підготовка проектів законів та інших нормативно-правових актів: організаційні питання (Богачова Олена Вікторівна)
Реєстр національного законодавства — шлях до вдосконалення закону (Богачов Сергій Валерійович)
Оцінка законодавства: актуальні питання (Мусаєва Айше Кязімівна)
Сучасний погляд на роль реєстрів понятійно-категоріального апарату з різних галузей права для удосконалення законодавства (Богачов Сергій Валерійович)
Статистика законотворення: сучасні тенденції та чинники (Богачова Олена Вікторівна)
Окремі питання науково-прикладного забезпечення протидії корупції (Богачов Сергій Валерійович)
Моніторинг та його практичне значення у сучасному законотворенні (Богачова Олена Вікторівна)

Богачова Олена Вікторівна

© Ідея концепції розвитку законотворення

Створенню та відображенню цілісної картини проблемних питань законотворення в Україні та шляхів його вдосконалення слугуватиме розробка «Концепції розвитку законотворення«. Прийняття та впровадження її є обов’язковою умовою ефективності правової політики у сфері законотворення, і зумовлене необхідністю якнайшвидшого розв’язання ряду першочергових проблем законотворчої діяльності, вивчення та теоретичного осмислення інших проблем на наступному етапі її реалізації.

Ідея Концепції може бути визначена наявністю трьох критеріїв: адекватністю Концепції існуючим умовам, а отже, можливістю її реалізації; комплексністю Концепції; її вкладом та значенням для розвитку відповідної сфери відносин.

На наш погляд, Концепція могла б складатися з двох частин.

Першу частину Концепції має бути присвячено питанням удосконалення законотворчого процесу як інструменту створення ефективного законодавства. Цю тематику можливо представити через розкриття теоретико-методологічних засад законотворення, питань його нормативно-правового забезпечення, відображення етапів і стадій законотворчого процесу, наукових, правових, організаційних та правоосвітніх заходів щодо його вдосконалення:

Частина І

Питання розвитку законотворення

Глава 1. Теоретико-методологічні засади законотворення

Глава 2. Наукове забезпечення законотворення. Принципи законотворення

Глава 3. Нормативно-правове забезпечення законотворення

Глава 4. Суб’єкти законотворення

Глава 5. Етапи та стадії законотворення

Глава 6. Питання відповідальності за результати законотворення

Глава 7. Інформаційні технології в законотворення

Глава 8. Формування правосвідомості учасників законотворення, вдосконалення їх професійної підготовки (компетентність)

Глава 9. Створення спеціалізованих законопроектних підрозділів

Глава 10. Використання методів порівняльно-правового аналізу та зарубіжного досвіду для вдосконалення законотворення.

Глава 11 Визначення стандартів ефективного законотворення.

Додаток 1. Комплексна програма наукового забезпечення законотворення в Україні

Додаток 2. Координаційна рада з планування законотворення

Додаток 3. Положення про Реєстр наукових визначень та понять з питань законотворення

Додаток 4. Реєстр наукових досліджень, рекомендацій та пропозицій щодо його вдосконалення

Додаток 5. Положення про Національну комісію з координації законотворення

Додаток 6. Положення про Національний реєстр законодавчих пропозицій

Додаток 7. Державна програма моніторингу законотворення

Додаток 8. Положення про Національну комісію з правничої мови та термінології

Додаток 9. Положення про Національну координаційну комісію з експертизи законопроектів

Додаток 10. Науково-практичні рекомендації щодо додержання стандартів законодавчої техніки.

Другу частину Концепції доцільно присвятити проблемі розвитку законодавства як основній меті законотворення і відобразити у ній питання розвитку системи права, загальних засад побудови системи українського законодавства, головних напрямків його розвитку та вдосконалення. Зазначені питання можуть бути представлені таким чином:

Частина ІІ

Питання розвитку законодавства України

Розділ І. Розвиток системи права як об’єктивної основи вдосконалення українського законодавства

Розділ ІІ. Загальні засади побудови системи українського законодавства

Глава 1. Стан та розвиток законодавства

Глава 2. Закони та підзаконні нормативно-правові акти

Глава 3. Систематизація законодавства

Глава 4. Ефективність законодавства

Глава 5. Прогалини та юридичні колізії в законодавстві

Розділ ІІІ. Основні напрямки розвитку та вдосконалення українського законодавства

Глава 1. Законодавство з питань організації і функціонування публічної влади

Глава 2. Законодавство приватно-правової спрямованості

Глава 3. Екологічне законодавство

Глава 4. Законодавство з питань державного регулювання економічного розвитку суспільства

Глава 5. Законодавство з питань державного регулювання соціального розвитку суспільства

Глава 6. Законодавство кримінально-правової спрямованості

Глава 7. Законодавство про судову систему і судочинство

Глава 8. Законодавство у сфері правоохорони та надання юридичних послуг населенню

Глава 9. Законодавство у сфері виконавчої влади

Глава 10. Законодавство про державну службу

Глава 11. Міжнародне право та правова політика

Глава 12. Використання методів порівняльно-правового аналізу для вдосконалення українського законодавства

Додаток 1. Державна програма моніторингу законодавства України

Додаток 2. Національна програма кодифікації законодавства

Додаток 3. Концепція загальнодержавного Класифікатора нормативно-правових актів України

Додаток 4. Положення про Національну кодифікаційну комісію

Додаток 5. Методика аналізу стану законодавства

Додаток 6. Реєстр законотворчих помилок

Додаток 7. Положення про законотворчу статистику

Таким чином, Концепція розвитку законотворення має стати науково-практичною основою як високоефективного нормативно-правового регулювання, так і визначення основних напрямків та способів (методів) вдосконалення законотворчої діяльності в державі.

Богачова Олена Вікторівна

© Підготовка проектів законів та інших нормативно-правових актів: організаційні питання

Підготовка проектів законів та інших нормативно-правових актів – це відповідальний та складний процес, який має здійснюватись відповідно до загальноприйнятих планів та бажано офіційно затвердженого порядку. У цьому розділі наводяться схеми та орієнтовні документи (розроблені на основі особистого досвіду), на прикладі яких можна простежити основні етапи організації та проведення законопроектних робіт.

ПРОЕКТ

Порядок підготовки проектів

законів та інших нормативно-правових актів

Розділ І. Загальні положення

1. Цей Порядок регулює організацію робіт з підготовки ___________ /назва відповідної структури/ проектів законів та інших нормативно-правових актів України, за винятком тих проектів щодо внесення змін до чинних законів та інших нормативно-правових актів, які не потребують викладення їх у новій редакції.

2. Координацію робіт з підготовки проектів законів та інших нормативно-правових актів у відповідності з завданнями, поставленими керівником (голова комітету Верховної Ради України, Міністр, голова Державного комітету, керівник іншої установи, до компетенції якої належать питання підготовки проектів законів та інших нормативно-правових актів) відповідної структури (комітет Верховної Ради України, Міністерство, Державний комітет, інша установа, до компетенції якої належать питання підготовки проектів законів та інших нормативно-правових актів), забезпечують:

1) заступник керівника відповідної структури, до компетенції якого входять питання, що потребують правового регулювання;

2) керівник юридичного (законопроектного) департаменту / відділу;

3) керівник департаменту / відділу, до компетенції якого входять питання, що потребують правового регулювання;

4) науковий керівник проекту /призначений за погодженням/.

Розділ ІІ. Підстави та етапи підготовки проектів законів та інших

нормативно-правових актів

3. Підготовка проектів законів та інших нормативно-правових актів проводиться на виконання планів законопроектних робіт, доручень та за власною ініціативою суб’єктів права законодавчої ініціативи та суб’єктів законотворчості.

4. ____________ /назва відповідної структури/ розробляє проекти, що стосуються, відповідно до Положення про _________ / назва відповідної структури/, питань державної політики у сфері __________________ /компетенція відповідної структури/:

1) —————-;

2) —————-;

3) —————-;

…

5. Підготовка проекту закону або іншого нормативно-правового акта в _____________ /назва відповідної структури/ включає наступні етапи:

1) прийняття рішення щодо підготовки проекту закону або іншого нормативно-правового акта;

2) складання і затвердження кошторису витрат на підготовку проекту закону або іншого нормативно-правового акта;

3) збирання матеріалів та інформації для забезпечення розробки проекту закону або іншого нормативно-правового акта;

4) створення робочої групи з підготовки проекту закону або іншого нормативно-правового акта;

5) розробка концепції проекту закону або іншого нормативно-правового акта, її наукове та громадське обговорення;

6) експертиза проекту концепції, її розгляд та затвердження;

7) складання тексту проекту закону або іншого нормативно-правового акта, його наукове та громадське обговорення;

8) підготовка проектів нормативно-правових актів, які випливають з прийняття розробленого проекту щодо змін до чинних нормативно-правових актів України;

9) експертиза проекту закону або іншого нормативно-правового акта та додатків до нього;

10) розгляд Науково-експертною радою підготовлених матеріалів, оцінка якості та повноти виконання робіт членами робочої групи з підготовки проекту закону або іншого нормативно-правового акта;

11) погодження проекту закону або іншого нормативно-правового акта з відповідальними державними органами та його підписання;

12) проходження проекту закону або іншого нормативно-правового акта в Секретаріаті Президента України, Кабінеті Міністрів України, Верховній Раді України;

13) технічне та фінансове забезпечення робіт з підготовки проекту закону або іншого нормативно-правового акта.

Розділ ІІІ. Прийняття рішення про підготовку проекту закону

або іншого нормативно-правового акта та відповідальні за його

підготовку

6. Рішення щодо підготовки проекту закону або іншого нормативно-правового акта приймає керівник _________ /назва відповідної структури/:

а) відповідно до плану законопроектних робіт;

б) після надходження до _________ /назва відповідної структури/ відповідного доручення, або

в) з власної ініціативи.

7. Після прийняття рішення про підготовку проекту закону або іншого нормативно-правового акта керівник відповідної структури визначає своїм рішенням/наказом/розпорядженням відповідальним за підготовку проекту та дає відповідні доручення:

1) заступнику керівника відповідної структури, до компетенції якого входять питання, що потребують правового регулювання;

2) керівнику юридичного (законопроектного) департаменту / відділу;

3) керівнику департаменту / відділу, до компетенції якого входять питання, що потребують правового регулювання;

4) науковому керівнику проекту /призначеному за погодженням/.

Розділ IV. Складання і затвердження кошторисів витрат на підготовку проекту закону або іншого нормативно-правового акта

8. Відповідно до конкретних завдань різних етапів законопроектної роботи кошториси витрат можуть передбачати:

1) оплату праці науковців і фахівців, що не є штатними працівниками __________ /назва відповідної структури/ щодо виконання робіт за цивільно-правовими угодами або договорами з науковими установами щодо розгляду питань, пов’язаних з виконанням завдань _____________ /назва відповідної структури/, участі у законопроектній роботі на предмет:

а) розробки текстів проектів концепцій законів та інших нормативно-правових актів;

б) науково-правової експертизи проектів концепцій законів та інших нормативно-правових актів;

в) розробки текстів законів та інших нормативно-правових актів;

г) експертизи та корекції текстів проектів на відповідність мовно-термінологічним та лінгвістично-стилістичним вимогам;

ґ) здійснення перекладу з іноземних мов супутніх інформаційних матеріалів;

2) інші оргвитрати, пов’язані з організацією і забезпеченням законопроектної роботи.

9. Порядок оплати визначається цивільно-правовими угодами і може передбачати розрахунки з виконавцями після виконання обсягу роботи, передбаченого кожним її етапом.

Розділ V. Збирання матеріалів та інформації для підготовки проекту закону або іншого нормативно-правового акта

10. Збирання матеріалів та інформації для підготовки проекту закону або іншого нормативно-правового акта покладається на ________________.

11. Переклади матеріалів для підготовки проекту закону або іншого нормативно-правового акта здійснюються відповідно до доручення керівника відповідної структури.

12. Інформація про науковців, які спеціалізуються на вивченні певних правових питань, вивчається координатором робіт з підготовки проектів законів та інших нормативно-правових актів. Обрані науковці за згодою пропонуються координатором до складу робочої групи.

Розділ VI. Створення робочої групи з підготовки проекту закону

або іншого нормативно-правового акта

13. Координатор робіт з підготовки проектів законів та інших нормативно-правових актів готує та подає на розгляд керівнику відповідної структури проект наказу про створення та склад робочої групи, до якої, крім працівників відповідної структури, можуть входити:

1) науковці – фахівці певної галузі права, які дали згоду на участь у законопроектній роботі;

2) за згодою — народні депутати України, за дорученням або за згодою — працівники органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

14. У складі робочої групи з підготовки проекту закону або іншого нормативно-правового акта має бути визначений керівник робочої групи, науковий керівник проекту, а також відповідальний секретар з числа працівників відповідної структури.

15. Проект наказу погоджується і затверджується в установленому порядку.

Розділ VII. Розробка концепції проекту закону або іншого нормативно-правового акта

16. Проект концепції, як правило, розробляться робочою групою, створеною для підготовки проекту закону або іншого нормативно-правового акта, або іншими авторами, і має відповідати вимогам, встановленим до її структури та змісту.

17. Термін підготовки концепції встановлюється з урахуванням терміну підготовки самого проекту закону або іншого нормативно-правового акта, але не пізніше одного місяця до закінчення терміну його підготовки.

Розділ VIII. Експертиза концепції проекту закону або іншого нормативно-правового акта

18. Концепція проекту закону або іншого нормативно-правового акта підлягає обов’язковій науково-правовій експертизі.

19. Науково-правова експертиза здійснюється Науково-експертною радою, створеною наказом керівника відповідної структури з числа фахівців цієї структури, а також науковців (представників наукових установ) за згодою, в порядку передбаченому Положенням про Науково-експертну раду.

20. У разі отримання зауважень та пропозицій Науково-експертної ради концепція підлягає доопрацюванню членами робочої групи або іншими авторами. Схвалений радою текст концепції підлягає затвердженню у встановленому порядку.

Розділ IX. Складання тексту проекту закону або іншого нормативно-правового акта

21. Складання тексту проекту закону або іншого нормативно-правового акта покладається на робочу групу з підготовки цього проекту. Термін підготовки проекту встановлюється наказом керівника відповідної структури.

22. Робота над текстом проекту закону або іншого нормативно-правового акта проводиться згідно плану, складеного Керівником робочої групи, у якому закріплюється підготовка відповідних розділів за членами робочої групи, а також строки представлення матеріалів, їх доопрацювання.

23. Складання тексту проекту закону або іншого нормативно-правового акта здійснюється на основі затвердженої концепції та суворо відповідно до загальних Правил законодавчої техніки, з урахуванням Конституції України та чинного законодавства, аналітичної довідки про рівень наукової розробки відповідної проблеми, узагальнення пропозиції вчених, представників державних установ, громадян та громадських об’єднань щодо поліпшення, зміни нормативно-правового регулювання у сфері предмета проектованого закону, відповідних статистичних даних, аналізу передового зарубіжного законотворчого досвіду, загальновизнаних норм і принципів міжнародного права, основних положень законодавства Європейського Союзу, що діють у сфері предмета проектованого закону тощо.

24. У разі, коли прийняття майбутнього закону або іншого нормативно-правового акта потребує внесення змін до чинного законодавства, одночасно з підготовкою проекту зазначеного акта здійснюється підготовка проектів законів та інших нормативно-правових актів про внесення відповідних змін.

25. В процесі роботи над текстом проекту закону або іншого нормативно-правового акта відбуваються наради робочої групи щодо оцінки якості та обсягу виконаних робіт та спрямування подальших дій. Координацію організаційного, інформаційного та технічного супроводження роботи групи виконує відповідальний секретар.

26. Підготовка проекту закону або іншого нормативно-правового акта здійснюється під контролем, який включає:

ведення контрольної картки (зразок додається);
ведення справи на проект закону або іншого нормативно-правового акта, до якої включаються копії матеріалів, що стосуються підготовки проекту на різних її етапах.

Розділ X. Експертиза проекту закону або іншого нормативно-правового акта

27. Проект закону або іншого нормативно-правового акта з усіма додатками до нього підлягає експертизі.

28. Експертиза складається з:

а) правової експертизи;

б) економіко-фінансової експертизи;

в) кримінологічної експертизи;

г) мовно-термінологічної експертизи;

ґ) будь-якої іншої наукової експертизи, зокрема, науково-правової (у разі необхідності), метою якої є встановлення рівня відповідності проекту закону або іншого нормативно-правового акта загальновизнаним принципам і ідеям правотворчості, які склалися у вітчизняній та світовій правотворчій діяльності).

29. Проведення зазначених видів експертиз має бути забезпечене уповноваженими державними органами, Науково-експертною радою, з можливим залученням вітчизняних та зарубіжних наукових установ (центрів) за рішенням керівника відповідної структури.

Розділ XI. Розгляд Науково-експертною радою підготовлених

матеріалів

30. Розгляд підготовлених матеріалів, оцінка якості та повноти виконання робіт членами робочої групи з підготовки проекту закону або іншого нормативно-правового акта здійснюється Науково-експертною радою відповідно до Положення про Науково-експертну раду.

Розділ XII. Погодження проекту закону або іншого нормативно-правового акта та його підписання

31. Заступник керівника відповідної структури, керівник юридичного (законопроектного) департаменту / відділу, керівник департаменту / відділу, що забезпечують координацію розробки проекту закону або іншого нормативно-правового акта, у встановленому порядку забезпечують його погодження з компетентними державними органами.

32. Погоджений проект закону або іншого нормативно-правового акта підписується керівником відповідної структури, а у разі його відсутності – заступником керівника, який виконує його обов’язки.

Розділ XIII. Проходження проекту закону або іншого нормативно-правового акта в Адміністрації Президента України, Кабінеті Міністрів України, Верховній Раді України

33. Для проходження у встановленому порядку проекту закону або іншого нормативно-правового акта в Адміністрації Президента України, Кабінеті Міністрів України, Верховній Раді України до проекту додаються:

супровідний лист;
пояснювальна записка з викладом концепції проекту;
економічні розрахунки та обґрунтування витрат щодо реалізації проекту;
проекти нормативно-правових актів щодо внесення змін та доповнень до чинних нормативно-правових актів, які випливають з прийняття підготовленого проекту, а також відповідна порівняльна таблиця;
висновки експертизи щодо проекту;
документи щодо погодження проекту з компетентними державними органами;
висновки компетентних державних органів і громадських організацій щодо проекту (якщо такі є).

34. Підготовка зазначених матеріалів забезпечується заступником керівника відповідної структури та департаментом / відділом, що забезпечують координацію розробки проекту закону або іншого нормативно-правового акта.

35. Контроль за проходженням проекту закону або іншого нормативно-правового акта в Адміністрації Президента України, Кабінеті Міністрів України, Верховній Раді України здійснює заступник керівника відповідної структури, керівник юридичного (законопроектного) департаменту / відділу, керівник департаменту / відділу, що забезпечують координацію розробки проекту закону або іншого нормативно-правового акта.

XIV. Технічне та фінансове забезпечення робіт з підготовки проекту закону або іншого нормативно-правового акта

36. Технічне забезпечення робіт з підготовки проекту закону або іншого нормативно-правового акта здійснює юридичний (законопроектний) департамент / відділ або департамент / відділ, що забезпечують координацію розробки проекту закону або іншого нормативно-правового акта, управління справами / господарський відділ відповідної структури.

37. Підставою фінансування робіт з підготовки проекту закону або іншого нормативно-правового акта є включення цих робіт до Плану законо-нормопроектних робіт відповідної структури.

38. Фінансування законо- нормопроектних робіт здійснюється в обсязі, встановленому відповідними кошторисами витрат. Відповідно до конкретних завдань різних стадій законо- нормопроектної роботи кошториси витрат можуть передбачати:

1) оплату праці науковців і фахівців, що не є штатними працівниками відповідної структури (залучених за згодою) за виконання робіт за цивільно-правовими угодами або договорів з науковими та фаховими установами на розробку продукції, пов’язаної із забезпечення виконання планів законо- нормопроектних робіт щодо:

а) розробки текстів проектів концепцій законів або інших нормативно-правових актів (членами робочої групи, науковими установами);

б) перекладів українською мовою іншомовних інформаційних матеріалів, текстів зарубіжного законодавства, необхідних для підготовки концепції проекту закону або іншого нормативно-правового акта (окремими перекладачами або центрами перекладів);

в) науково-правової експертизи проектів концепцій законів або інших нормативно-правових актів (членами Науково-експертної ради, науковими установами);

г) розробки текстів (їх окремих розділів, глав тощо) проектів законів або інших нормативно-правових актів (членами робочої групи, науковими установами);

ґ) науково-правової, мовно-термінологічної та інших видів експертиз (за необхідності) (науковими установами, членами Науково-експертної ради).

2) оплату витрат на відрядження науковцям, фахівцям, що залучаються до вищезазначених робіт;

3) інші оргвитрати, пов’язані з організацією і забезпеченням законо- нормопроектних робіт відповідної структури.

ПРОЕКТ

П О Р Я Д О К

залучення фахівців до розгляду питань, пов’язаних з виконанням завдань /назва відповідної структури/, участі у законо- нормопроектній роботі

1. Цей порядок регулює організацію залучення фахівців до розгляду питань, пов’язаних з виконанням завдань відповідної структури, участі у законо- нормопроектній роботі.

2. У відповідності з Положенням про /назва відповідної структури/ /скорочена назва відповідної структури/ має право залучати фахівців _____________________, наукових установ, вищих навчальних закладів до розгляду питань, пов’язаних з виконанням завдань відповідної структури, до законо- нормопроектної роботи.

3. Для організації роботи щодо залучення фахівців у складі відповідної структури утворюється Комісія з питань науково-прикладної діяльності.

4. Порядок залучення фахівців включає наступні етапи:

підготовка меморандуму;
розгляд пропозиції на Комісії з питань науково-прикладної діяльності ___________ (далі — Комісії);
підготовка наказу про укладення договору;
оформлення договору;
контроль за виконанням договору;
прийняття матеріалів (роботи);
доопрацювання матеріалів;
прийняття роботи;
підготовка наказу про затвердження акту Комісії та оплату праці;
оплата праці;
групування і зберігання справи.

5. При необхідності залучення фахівців до розгляду питань, пов’язаних з виконанням завдань відповідної структури, до законо- нормопроектної роботи координатор роботи або інший співробітник відповідної структури, до компетенції якого відносяться зазначені питання, готує меморандум на ім’я голови Комісії, в якому зазначає:

необхідність залучення фахівців;
обґрунтування пропозиції щодо укладення договору саме з цим фахівцем;
предмет договору;
термін виконання роботи;
орієнтовний розмір винагороди за виконану роботу;
особливості виконання роботи та укладення договору.

Меморандум подається голові Комісії і розглядається на найближчому засіданні Комісії.

Голова Комісії скликає засідання, на якому розглядаються питання щодо укладення договорів з фахівцями, а саме:

необхідність укладення договору;
виконавець;
предмет договору;
термін виконання роботи;
розмір винагороди за виконану роботу;
порядок оплати;
текст договору;
порядок внесення змін до договору;
особливості.

При визначенні розміру винагороди за виконану роботу враховується складність її виконання (редагування, вузька спеціалізація, терміновість) та технічні ресурси.

Рішення Комісії приймаються більшістю голосів. Засідання Комісії протоколюється. Документування діяльності Комісії покладається на секретаря Комісії.

На підставі рішення Комісії керівник відповідної структури виносить наказ про укладення договору.

На підставі наказу оформляється договір, який підписується обома сторонами і передається на контроль особі, відповідальній за збереження договорів і матеріалів до них.

Договори реєструються в журналі.

Координатор робіт з підготовки проектів законів та інших нормативно-правових актів, голова робочої групи та науковий керівник проекту здійснюють координацію робіт щодо виконання зобов’язань по договору. Робота, виконана за договором, може прийматися і оплачуватися в два етапи.

Робота вважається поданою до відповідної структури з часу складання сторонами Акту прийняття матеріалів.

Робота вважається завершеною, а зобов’язання сторін виконаними — після остаточного доопрацювання роботи та підписання Акту виконання робіт.

Необхідність доопрацювання наданих матеріалів визначається головою робочої групи, науковим керівником проекту або Комісією.

Акт прийняття матеріалів та Акт виконання робіт засвідчується членами Комісії.

На підставі Акту виконання роботи (матеріалів) керівник відповідної структури виносить наказ про оплату праці, копія якого передається в бухгалтерію для оформлення документів про оплату.

Після здійснення оплати за виконану роботу, всі документи по договору групуються в окрему справу (меморандум, копія наказу про укладення договору, договір, акт прийняття матеріалів, акт виконання роботи, копія наказу про затвердження акту та оплату праці, матеріали щодо виконаної роботи) і зберігаються.

Контрольна картка підготовки законо-нормопроекту

/стор. 1/

Назва законо- нормопроекту/ Номер (код) справи
Чим передбачена підготовка законо- нормопроекту
Галузь законодавства, з якої готується законо- нормопроект
Резолюція державного органу / відповідної структури
Відповідальні за підготовку законо- нормопроекту
Термін виконання
Записи про продовження терміну виконання
Відмітка про виконання
Примітки

/стор. 2/

Етапи підготовки

законо- нормопро-

екту

Відпові-

дальні за

виконання

Термін ви-

конання

Стан вико-

нання

Відмітка

про вико-

нання

прийняття рішення

щодо підготовки

законо- нормо

проекту

складання і

затвердження

кошторису витрат

на підготовку

проекту закону або

іншого нормативно-

правового акта

/стор. 3/

підготовка проектів нормативно-правових актів, які випливають з прийняття розробленого проекту щодо змін до чинних нормативно- правових актів України
експертиза проекту закону або іншого нормативно-правового акта та додатків до нього
розгляд Науково- експертною радою підготовлених матеріалів, оцінка якості та повноти виконання робіт членами робочої групи з підготовки проекту закону або іншого нормативно- правового акта
погодження проекту закону або іншого нормативно-правового акта з відповідальними державними органами та його підписання
проходження проекту закону або іншого нормативно-правового акта в Секретаріаті Президента України, Кабінеті Міністрів України, Верховній Раді України
технічне та фінансове забезпечення робіт з підготовки проекту закону або іншого нормативно-правового акта

Координаційна картка розробників

Назва законо-нормопроектної роботи

№ з/п	Прізвище, ім’я, по- батькові	Посада, науковий ступінь, вчене звання	Місце роботи	Предмет договору	Номер дата договору	Поетап- ність оплати	Участь в обговореннях				Контактний телефон та адреса
№ з/п	Прізвище, ім’я, по- батькові		Місце роботи	Предмет договору	Номер дата договору	Поетап- ність оплати	1	2	3	4	Контактний телефон та адреса

Для запобігання помилок, пов’язаних з конструюванням механізму правового регулювання, законопроект слід направити на наукову експертизу, проводити щодо нього парламентські слухання, проводити, по-можливості, локальний соціально-правовий експеримент, використовувати соціологічні методи для прогнозу необхідності та життєздатності майбутнього закону.

Богачов Сергій Валерійович

кандидат юридичних наук

© Реєстр національного законодавства — шлях до вдосконалення закону

У вирішенні завдань розбудови України як соціальної, правової та демократичної держави Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України спрямовують зусилля на розроблення законодавчої бази, необхідної для правового забезпечення виконання цих завдань. В умовах становлення громадянського суспільства і посилення державотворчих процесів правове забезпечення суспільних відносин має відповідати вимогам сьогодення та обов’язково бути науково обґрунтованим. Величезний законодавчий масив, створений за роки незалежності, потребує якісного оновлення та систематизації, використання більш ефективних методів його удосконалення.

Розв’язання цього важливого завдання потребує налагодження плідної співпраці між суб’єктами законодавчої ініціативи та науково-правовими центрами України, адже проведення наукових досліджень розвитку суспільних відносин в умовах перехідного періоду, моделювання дієвих механізмів законодавчого регулювання різних сфер життєдіяльності суспільства та держави безумовно сприятиме підвищенню ефективності законопроектної діяльності.

З метою апробації результатів наукових досліджень, їх використання у законопроектуванні, а також забезпечення ефективності законодавства, на наш погляд, надзвичайно важливо створити електронний реєстр (електронна база) реферативних оглядів національного законодавства.

Ураховуючи конституційну законодавчу компетентність Верховної Ради України, а також провідну роль Міністерства юстиції України у реалізації державної правової політики, цілком логічно одному з цих органів і започаткувати такий реєстр з подальшим його адмініструванням.

Для створення реєстру слід запросити до співпраці науковців та наукові центри України, Академію правових наук України.

Об’єктами дослідження можуть бути галузі та інститути законодавства; правовий(і) акт(и); конкретна правова норма; правозастосовча практика тощо.

Матеріали наукових досліджень надсилаються держателю реєстру на електронну адресу у файлі текстового редактора WORD і повинні містити:

1) аналіз стану законодавства у відповідній сфері правового регулювання, практики його застосування та основних проблем, які вимагають встановлення або змін правового регулювання, при цьому особливий акцент необхідно зробити на прогалини та колізії в законодавстві, а також на зарубіжному досвіді.

Пропозиції щодо удосконалення законодавства подаються у формі концепції проекту нормативного правового акта або проекту нормативно-правового акта, а у разі необхідності – переліку нормативно-правових актів, які необхідно розробити чи які потребують внесення змін;

2) обсяг дослідження – до 30 сторінок з такими параметрами: верхнє і нижнє поля сторінки – 2 см, ліве – 3 см, праве – 1,5 см, шрифт тексту – Times New Roman, розмір шрифту – 14, міжрядковий інтервал – 1,5;

3) після тексту дослідження зазначаються: дата виконання роботи; прізвище, ім’я, по батькові автора (ів); науковий ступінь і вчене звання; місце роботи та посада; контактний телефон та електронна адреса.

Крім того, надсилається у паперовому варіанті засвідчений витяг з протоколу засідання вченої ради установи (закладу) про схвалення рекомендованого дослідження.

Необхідно наголосити, що в демократичних державах важливу роль відіграє принцип координації та співпраці. І тому запропонована схема співпраці органів державної влади з науковими центрами має обопільний інтерес. Державні органи завдяки цій співпраці зможуть системно та своєчасно визначати актуальні проблеми, які потребують правового регулювання, розробляти перспективні програми розвитку законодавства та плани законопроектних робіт, а також здійснювати моніторинг ефективності законодавства. Водночас, наукові центри реально матимуть можливість впровадження в законопроектну діяльність результатів своїх наукових досліджень з отриманням відповідних підтверджувальних документів.

Таким чином, запровадження єдиної автоматизованої системи збирання та систематизації наукових досліджень з питань розвитку суспільних відносин за певною класифікацією і зручним пошуком, на принципах доступності, гласності та відкритості відповідної інформації для всіх суб’єктів законопроектування є важливим кроком у напрямку системного удосконалення національного законодавства.

© Богачов Сергій Валерійович

Мусаєва Айше Кязімівна,

кандидат економічних наук

© Оцінка законодавства: актуальні питання

Оцінка законів та її зростаюча актуальність пов’язана із змінами у формі законодавства, що прийняло вигляд програм для досягнення певних цілей. За таких обставин одного лише правильного застосування норм недостатньо, необхідно упевнитися у досягненні поставлених цілей фактично. Для цього має бути оцінено вплив правових норм і зроблено висновки з метою їх вдосконалення.

Серед зарубіжних авторів, чиї підходи, концепції та доводи вплинули на висвітлення системи методів, принципів, завдань експертної законопроектної діяльності, слід назвати Дж. Бейтса, Д. Дітемана, У. Карпена, Ст. Магнуссона, Л. Мадера та інших.

В України питання оцінки законодавства є досить актуальним і потребує досліджень щодо визначення методології оцінки правових норм.

Оцінка законів може приймати такі форми: прогнозу витрат, або перспективної оцінки; поточного визначення витрат, спрямованого на оптимізацію впливу в законотворенні; контролю витрат за результатами застосування закону, або ретроспективної оцінки. У цьому контексті також необхідно розглянути ефективність закону й ефективність впливу законодавства. Ефективність необхідно вивчати на досить великому часовому проміжку, відстежувати прямі та непрямі наслідки.

Для оцінки ефективності законів використовуються два основні підходи. Найбільш поширений підхід до оцінки ефективності — це порівняння мети та результату дії закону. Другий підхід полягає у вимірюванні реального «зсуву», що стався у суспільному житті до і після прийняття норми закону.

Відповідно до аналітичної моделі, що лежить в основі законодавчої методології, оцінка повинна проводитися як до (перспективна оцінка), так і після формального введення в дію закону (ретроспективна оцінка).

Перспективна оцінка виконується перед прийняттям формальних законодавчих рішень з метою забезпечення кращого розуміння можливих або потенційних впливів планованого закону. Ретроспективна оцінка проводиться після прийняття закону, в ході його застосування або, в окремих випадках, особливо якщо норми обмежені в часі, безпосередньо до або після завершення періоду дії правових норм. Метою ретроспективної оцінки є визначення того, що відбувається після набрання чинності закону [3], і передбачення реального впливу законодавчих дій.

Така класифікація важлива особливо тому, що критерії, інструменти, методи і технології, які використовуються для оцінки впливу, розрізняються залежно від типу оцінки.

Розглянемо наступні критерії оцінки впливу законодавства: дієвість, ефективність і доцільність [4, с. 74].

Під дієвістю розуміємо ступінь відповідності поведінки цільової групи населення нормативної моделі, тобто стосунків і норм поведінки, запропонованим законодавцем. Дієвість — це умова, але не обов’язкова гарантія ефективності законодавства: ефект досягається тільки тоді, коли причинно-наслідкові допущення, які можуть бути покладені в основі вибору інструменту законодавцем, точні.

Під ефективністю розуміється ступінь досягнення законом поставленої мети. Ефективність відображається дробом, у чисельнику якого різниця між досягнутою і планованою цілями, а в знаменнику — понесені витрати. Знаменник (понесені витрати) може виявитися більшим, ніж чисельник, у результаті чого ефективність отримує мінусовий вираз. Однак соціально-політичні цінності можуть бути вище, ніж понесені витрати. Більш того, якщо основна мета запроектованого закону набуває особливо істотне значення, він може бути прийнятий, незважаючи на те, що спричинить і деякі непереборні негативні наслідки [4, с. 132].

Під доцільністю мається на увазі співвідношення між «витратами» і «перевагами» від законодавчих дій [5]. Таким чином, оцінка доцільності законодавства означає розгляд, з одного боку, витрат на його застосування і, з іншого — ступінь досягнення поставлених цілей, роблячи можливим вибір між різними заходами або оцінку пропорційності різних заходів.

Ці три критерії висувають на перший план деякі аспекти впливу законодавства, які є особливо важливими у процесі законотворення.

В останні три десятиліття оцінка стала досить важливим елементом у законодавчій практиці багатьох країн. У деякій мірі вона була інституціоналізована [6], стосовно якої можна виділити процедурні та організаційні заходи [7].

Інституціоналізація оцінки надає деякі переваги: сприяє врахуванню методологічних аспектів і вимог вже на стадії підготовки закону; гарантує доступність необхідних фінансових і кадрових ресурсів; забезпечує оптимальну синхронізацію оцінки з процесом прийняття законодавчого рішення і, таким чином, оптимізує інтеграцію результатів оцінки в цей процес.

Проблема вдосконалення законотворення, підвищення якості законопроектів є пріоритетом у програмах правового співробітництва Ради Європи. Оцінка законодавства представляється невід’ємною частиною методології законодавства. Сучасною тенденцією в оцінці законодавства стало розширювальне розуміння експертами Ради Європи оцінки законодавства як (у тому числі) оцінки ефективності застосування норми, оцінки впливу законодавства з точки зору досягнення цілей, поставлених законодавцем при розробці законопроекту.

Так, у Великобританії проекти первинного законодавства публікуються з додатком пояснювального та фінансового меморандуму. Таким чином, робиться короткий огляд фінансових наслідків прийняття законів з точки зору державних витрат, хоча, як у більшості юрисдикції, більш детальний аналіз фінансових наслідків для державного і частково для приватного сектора проводиться урядом.

Для розрахунку непрямих фінансових наслідків законодавства у Великобританії використовується «оцінка регулюючого впливу» (RIA), яка проводиться в три стадії: початкова RIA, часткова RIA (яка повинна бути проведена до публічних консультацій щодо нормативного тексту) і повна RIA [11].

Початкова RIA — це загальний аналіз, заснований на наявній, легко доступній інформації. На цій та наступних стадіях необхідно розглянути варіанти, що виключають регулювання. На цій стадії британські державні службовці зобов’язані також розпочати розгляд соціального впливу цих варіантів: чи приведе той чи інший варіант до несправедливого переносу витрат на плечі окремих або найуразливіших груп населення, таких як літні люди? Або чи призведе до створення нової уразливої групи?

Часткова RIA включає розробку кожного з варіантів, регулювання та нерегулювання, щодо їх ризиків, переваг, витрат і виконання. На цій стадії розробник повинен попрацювати з контрольним списком, що включає такі області, як сталий розвиток, оцінка впливу на навколишнє середовище, оцінка дотримання рівноправності (наприклад, щодо статі, раси, віку, дієздатності), оцінка впливу на здоров’я, включаючи здоров’я і безпеку на виробництві. Визначення витрат включає розробку припущень і пропозицій щодо кожної групи, на яку виявляється вплив.

Повна RIA є більш ретельно аргументованим і формалізованим документом, який надається відповідному міністру з чіткими рекомендаціями щодо дій. Якщо рекомендації схвалені, документ підписується міністром і публікується. Структура документа: визначення мети; оцінка ризиків; порівняння переваг і витрат для кожного варіанта; підведення підсумків — хто або який сектор понесе ці витрати і отримає переваги, а також повинні бути порушені будь-які питання рівності або справедливості, які можуть виникнути; визначення впливу на дрібні фірми і розробка заходів щодо створення можливостей для дотримання нових правил малим бізнесом; вироблення механізмів забезпечення дотримання пропонованих правил; пояснення яким чином запропоновані заходи впишуться в систему існуючих правил; представлення звіту про результати консультації, про реакцію на пропоновану міру і пропозиції по наступним змістовним змінам в RIA; виклад механізму контролю.

Всі стадії процесу RIA повністю інтегровані в рамках структури державного управління, через Кабінет Міністрів і підрозділи RIA в окремих урядових департаментах.

У Німеччині застосовуються всі сучасні методи оцінки, включаючи контрольні списки, симуляції (випробування), тести і експериментальне законодавство.

Німецький федеральний уряд в грудні 1984 року опублікувало рішення, відповідно до якого федеральне законодавство повинне бути вивчене урядовими департаментами з метою підтвердження його необхідності, ефективності та всебічного характеру [9].

На даний час німецькі законодавці прагнуть удосконалити процес ретроспективної оцінки законів для отримання достовірної інформації за «системою зворотного зв’язку» щодо забезпечення законом досягнення тих цілей, для чого він був задуманий, існування негативних побічних дій закону і добровільності дотримання закону його «адресатами». А також шукають шляхи забезпечення дотримання закону й оцінки вартості подібних заходів.

Необхідність проведення перспективної оцінки передбачено і у Швейцарії статтею 43 Федерального закону про відносини між Радами [10]. Цією статтею вказується, яку інформацію уряд повинен надавати у своїх доповідях, які супроводжують законопроекти, що представляються на розгляд до парламенту. Серед іншого, уряд має надати інформацію про механізм дії закону і давати перспективну оцінку закону.

Для кожного проекту закону, представленого на розгляд у Федеральні збори, Федеральна рада роз’яснює його співвідношення з політичною програмою уряду і фінансовим планом. Федеральна рада надає інформацію про основні точки зору з даного питання і альтернативні шляхи рішення, які були відхилені на попередній стадії законодавчого процесу.

У спеціальній главі пояснювальної доповіді Федеральна рада розглядає питання про конституційність закону і, ґрунтуючись на підзаконних актах Федеральних зборів і федеральних постановах, вирішує питання про правовий базис законопроекту. Він забезпечує залучення до роботи над законопроектом кадрів, компетентних у даній області.

Крім того, Федеральна рада приймає рішення про механізм дії пропонованих федеральних законів і постанов. Зокрема, доповідає про експертизу практичних процедур з виконання законопроекту в рамках попередньої законодавчої процедури, про те, хто є відповідальним за виконання закону, чи дали слово органам, відповідальним за проведення закону в життя, вартість виконання цього закону і як була зроблена оцінка таких витрат.

У примітці та звітах Федеральна рада наводить таку інформацію: фінансові наслідки у разі введення нових правил і заходів, зокрема, джерела витрат та їх вплив на планування фінансування; витрати кантонів і общин; наслідки для економіки; співвідношення корисності пропонованих правил, заходів і витрат на їх введення; для проектів законів про фінансову допомогу і компенсації — їх відповідність принципам, застосовним до нормативних актів (глава 2 Федерального закону про субсидії від 5 жовтня 1990 року); для технічних інструкцій — відповідність юридичним принципам (ст. 4-6 Федерального закону від б жовтня 1995 р.) у питанні технічних бар’єрів у торгівлі [11].

У Швеції перед внесенням пропозиції про прийняття нового закону або перегляд чинного спеціальний комітет повинен оцінити фінансові витрати, показати джерела фінансування. З моменту прийняття закону можуть бути проведені дослідження, спрямовані на виявлення його ефективності. Такі дослідження проводяться, в першу чергу, відповідним міністерством чи міністерствами. Ретроспективна оцінка може бути довірена існуючому органу або спеціальному комітету. Органи, уповноважені контролювати виконання закону, зрозуміло, зобов’язані доповідати про те, як працює закон, і виступати з пропозиціями щодо його вдосконалення.

Оцінка законодавства є обов’язковим елементом будь-якого методичного, раціонального підходу до законотворення. На сьогоднішній день практика багатьох країн показує позитивні результати від оцінки законопроектів. Разом з тим, оцінка не замінює політичні рішення, але процес прийняття політичних рішень може бути значно вдосконалений за допомогою оцінки.

Список використаних джерел

Карпен У. Необходимость оценки роли законодательства в обеспечении фундаментальных прав человека /У. Карпен // Оценка законодательства. — М. — 2002. — С. 7-12.
Мадер Л. Европейский опыт оценки законов – от нормативного идеализма к законодательству, опирающемуся на эмпирические доказательства/ Приоритетные национальные проекты и задачи совершенствования российского законодательства, под ред. С.В. Кабышева, Г.В. Минха, О.В. Афанасьевой. – М., 2007. – С. 132-151.
Мадер Л. Оценка законодательства — вклад в повышение качества законов / Л. Мадер // Оценка законов и эффективность их принятия [2 изд., перераб. и доп.]. — М., 2005. — С. 25.
Эффективность законодательства в экономической сфере: науч. Практическое исследование / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. — М.: Волтерс Клувер, 2010. — 384 с.
Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату / Ю.А. Тихомиров // Журнал российского права. — 2009. — № 4. — С. 5.
Вольман Х. Оценивание в рамках реформы государственного управления / Х. Вольман // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. — 2008. — № 12. — С. 12.
Исаков В.Б. Теоретические подходы к понятию эффективности закона / В.Б. Исаков // Оценка законов и эффективность их принятия [2 изд., перераб. и доп.]. — М., 2005 . — С. 15-16.
Бейтс Дж. Британский опыт / Дж. Бейтс // Оценка законов и эффективность их принятия [2 изд., перераб. и доп.]. — М., 2005 . — С. 124.
Компасов И. Оценка регулирующего воздействия в Германии / И. Компасов// Сборник материалов: Оценивание программ и политик: методология и применение [вып. II] / Под ред. Д.Б. Цыганкова. — М., 2007. — С. 170-177.
Крючкова П.В. Улучшение законодательного регулирования экономической деятельности: Европейский опыт и перспективы для России / П.В. Крючкова. — М.: Российско-Европейский Центр Экономической Политики (РЕЦЭП), 2005. — 83 с.
МагнуссонС. Шведский опыт / С.Магнуссон // Материалы международного семинара: Оценка законов и эффективности их принятия [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.consultant.ru/law/review/lawmaking/material/#16.

Богачов Сергій Валерійович

кандидат юридичних наук

Існування будь-якого суспільства неможливе без регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі його життєдіяльності. Таке регулювання відбувається за допомогою загальнообов’язкових правових норм, сформульованих в процесі законотворення і закріплених державою у чинному законодавстві.

Соціальне значення законотворення виражається в тому, що за наслідком його реалізації має бути правове втілення гуманістичних цінностей та ідеалів, визнаних суспільством.

Законотворення — це процес, що має відбуватися системно та поетапно, а діяльність його учасників, особливо на етапі розробки тексту проекту закону, має ґрунтуватися на власному високому інтелекті, філософському мисленні та багажі правових та суспільних знань.

Для того, щоб національне законотворення дійсно відповідала зазначеним критеріям, держава повинна створювати належні умови, механізми та інструментарій її реалізації та розвитку. В цьому контексті актуальності набуває завдання щодо формування та постійного вдосконалення відповідного понятійного-категоріально апарату. Цей апарат складається з всеосяжного гносеологічного матеріалу, основними складовими якого є терміни та їх теоретико-методологічні визначення.

Разом з тим, відсутність належної професійної уваги (правників та лінгвістів) до української правової терміносистеми як такої, на практиці призвела фактично до її стагнації та відсутності унормування.

І тому вкрай необхідне постійне вдосконалення зазначеного інструментарію законотворення, яке неможливе без врахуванням досліджень, що здійснюються в рамках так званих терміносистем.

Попри те, що більшість правових категорій існують не автономно, а перебувають між собою у прямих або опосередкованих зв’язках, відсутність чітко визначених принципів, форм та матеріальних проявів такої детермінації призводить, зрештою, до порушення основоположного складника принципу верховенства права – юридичної визначеності.

Відтак укладення Реєстру термінів і понять із законотворення покликане матеріалізувати ці зв’язки, продемонструвати їх прояви та, в результаті, застерегти від негативних юридичних наслідків.

Як приклад можна навести ситуацію коли розрив сутнісних, поняттєвих зв’язків між окремими юридичними категоріями (інститутами) зрештою призводить до порушення державою своїх зобов’язань за Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод (ЄКПЛ). Продемонструємо це на прикладі термінологічного ланцюга, елементи якого перебувають між собою у явному чи прихованому логіко-поняттєвому зв’язку:

Верховенство права – принцип юридичної визначеності – юридична визначеність – позитивний обов’язок держави – заплутаність закону — непрогнозованість наслідків його застосування – відсутність юридичної визначеності – порушення принципу верховенства права – порушення державою своїх зобов’язань за ЄКПЛ.

Отже, наразі особливого значення набуває вирішення загальнотеоретичних, методологічних та прикладних проблем розвитку законотворення, ознайомлення із зарубіжним досвідом в цій сфері, опанування всього масиву юридичних, інституційних категорій, що складають змістову базу законотворення.

Таким чином, надзвичайної актуальності набуває питання визначення чітких параметрів законотворення як суспільного явища, об’єктивізації його методологічних засад та базових складників. Саме для цього і повинен створюватись Реєстр понятійно-категоріального апарату із законотворення.

Лексикон такого Реєстру необхідно формувати як за лексикографічними, науковими, навчальними, так і за нормативно-правовими актами.

Зазначений Реєстр являтиме собою організований за змістовою ознакою список термінів, що позначатимуть базові поняття стосовно різних аспектів законотворення, зокрема, інститутів, процедур, повноважень, функцій тощо, як в національному, так і зарубіжному вимірах. Його структурна побудова скрадатиметься з розділів, в яких розташовані терміни (терміносполучення) з відповідними визначеннями (дефініціями).

У процесі розвитку законотворення ця терміносистема збагачуватиметься новими термінами й поняттями та вдосконалюється 1) за рахунок трансформації та/або уточнення значення чинних термінологічних одиниць (інтенсивний аспект розвитку терміносистеми); 2) за рахунок поповнення новими термінологічними одиницями, що позначають або нові поняття, або є новою, уточненою з мовної та/або змістовою точок зору, номінацією (екстенсивний аспект розвитку терміносистеми).

На нашу думку створення Реєстру дозволить:

— здійснити інвентаризацію правових явищ і процедур, що прямо чи опосередковано стосуються законотворчості, та засобів їх номінації;

— виявити недоліки цих засобів та випрацювати механізм їх усунення, усунути ці недоліки;

— системно зафіксувати й чітко та уніфіковано визначити (дефініціювати) кожне правове явище та процедуру, що прямо чи опосередковано стосуються законотворення;

— вносити в Реєстр необхідні зміни кількісного та якісного характеру шляхом періодичного аналізу цих дефініцій на предмет актуальності підтримувати термінологічний апарат в контрольному (актуальному) стані;

— виявити та зафіксувати формально унормовані терміни (ті, що мають нормативно закріплені дефініції), послідовні (ті, що не мають нормативно закріплених дефініцій, але такі, що послідовно вживаються в одному значенні), а також несистемні терміни (термінологічні дуплети, терміни з невластивою українській мові формою тощо);

— на основі аналізу зарубіжного досвіду законотворення прогнозувати появу нових юридичних реалій в українській правовій системі, превентивно випрацювати засоби їх номінації, на цій основі модифікувати національне законодавство.

Реєстр є важливим та актуальним не лише з точки зору інформаційного наповнення (якості та обсягу інформаційного матеріалу), а й з погляду перспективи його постійного вдосконалення.

Кожен новий термін, терміносполучення, а також нові значення усталених термінів систематично поповнювали б Реєстр – шляхом включення нових словникових статей або через трансформацію старих з урахуванням сучасних реалій.

Терміни в Реєстрі систематизуватимуться за розділами. Поняття, що позначаються кількома словами, наводитимуться за ключовим словом. Якщо термін матиме іншомовне походження, вказуватиметься слово (словосполучення), від якого він походить. У визначенні концептуальних підходів до розкриття змісту термінів використовуються засадничі досягнення української та світової правової наукової думки.

Функціонування Реєстру може забезпечувати Редакційна рада, до головних функцій якої належатиме: ведення Реєстру з законотворчості, розробка і вдосконалення організаційних і методологічних засад ведення Реєстру, визначення умов і принципів включення/виключенння терміна (терміносполучення), фіксації зміни значення терміна (терміносполучення), а також посвідчення авторства словникових статей шляхом надання авторові відповідного сертифікату.

Робота Редакційної ради організовується у формі засідань. За результатами засідання Рада ухвалює рішення щодо включення терміна до Реєстру, його виключення чи фіксацію зміни значення.

Визначення термінів з теорії та практики законотворення надсилатимуться авторами до Редакційної ради. Авторові (групі авторів) словникової статті може бути видано відповідний сертифікат.

Реєстр розрахований на широке коло користувачів та матиме користь для законодавців, законопроектувальників, науковців, усім, хто цікавиться або займається проблемами розвитку законотворення в Україні.

Цей Реєстр стане потужним інформаційним підґрунтям для подальшої наукової та просвітницької діяльності. Розміщені в ньому матеріали становитимуть як методологічну, так і предметну основу для подальших наукових досліджень і слугуватимуть базою для вдосконалення законотворення, сприятимуть підвищенню правової культури та поглибленню правової свідомості суспільства в цілому.

Реєстр представлятиметься на паперових та електронних носіях.

Враховуючи певну універсальність цієї методики, вона може бути використана при підготовці та забезпечені функціонування термінологічно-понятійних реєстрів з різних галузей права.

Богачова Олена Вікторівна

Стратегічним напрямом розвитку України є розбудова демократичної, соціальної та правової держави, формування громадянського суспільства, піднесення економіки, соціальної сфери, освіти, науки і культури. Така державна стратегія вимагає зважених та обґрунтованих законодавчих рішень, які базуються на результатах законотворення.

Такі реалії обумовлюють завдання щодо забезпечення відповідності вітчизняного законотворення загальновизнаним європейським і світовим стандартам в частині максимального задоволення суспільних очікувань.

Не існує демократії без прозорості, проте немає прозорості без статистики. Важливу роль в удосконаленні творення законів належить законотворчій статистиці, яку слід розуміти як діяльність уповноваженого органу, засновану на системі положень та прийомів загальної теорії статистики, спрямованої на збір, обробку, аналіз інформації щодо законотворення; системи галузей законодавства; окремих нормативно-правових актів, законопроектів, що забезпечує формування уявлення про динаміку розвитку законотворення, виявлення взаємозв’язків між його кількісними та якісними характеристиками.

Нижче, у вигляді діаграм та таблиць представлені окремі данні законотворчої статистики, зокрема: закони України за сферами правового регулювання, динаміка прийняття законів України, закони України (статистична інформація щодо структури законодавства України), співвідношення чинних законів України до інших нормативно-правових актів, динаміка внесення змін до чинних кодексів України, активність суб’єктів законодавчої ініціативи тощо.

Богачов Сергій Валерійович,

Кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник,

Керівник Центру законопроектних студій

«Корупція починається там, де починається неповага чиновника до закону»,

Угетт Лабель, Голова ради директорів «Transparency International», 2013 р.

«Чиновник виконує закон, а не волю керівництва», Шан Ян, 390 — 338 до н.е.

Для того щоб перемогти у війні з корупцією насамперед необхідно змінити систему управління, яка має бути відкритою, з вільною та об’єктивною пресою, розумінням усіма суб’єктами суспільства необхідності безперечного дотримання вимог антикорупційного законодавства, функціонуванням незалежних, професійних судів та правоохоронних органів.

У розробленій вперше в незалежній Україні Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки (затверджена Указом Президента України від 24 квітня 1998 року № 367/98), у підготовці якої я приймав участь як автор, проголошено: корупція є одним з основних чинників, які створюють реальну загрозу національній безпеці та демократичному розвитку держави; корупція підриває авторитет держави, завдає шкоди утвердженню демократичних основ управління суспільством, побудові та функціонуванню державного апарату; суттєво обмежує конституційні права і свободи людини і громадянина; порушує принципи верховенства права; призводить до гальмування та викривлення соціально-економічних реформ; грубо порушує встановлений порядок здійснення повноважень посадовими і службовими особами органів державної влади, місцевого самоврядування; надає незаконні привілеї корумпованим угрупованням і кланам, підпорядковує державну владу їхнім інтересам; сприяє криміналізації та тінізації економічних відносин, легалізації доходів, одержаних незаконним шляхом; живить організовану злочинність, стає неодмінною умовою її існування; порушує принципи соціальної справедливості, невідворотності покарання; нищить духовні, моральні та суспільні цінності; ускладнює відносини з іншими державами і всією міжнародною спільнотою.

Через 18 років я мав честь, як заступник керівника апарата Національної агенції з питань запобігання корупції та як науковець, з перших днів приймати участь у створенні та забезпеченні діяльності цього важливого інституту держави, і реально розпочати реалізовувати завдання, які були проголошені у далекому 1998 році в Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки.

Як відомо, держава повинна слугуватиме громадянському суспільству. Свідоме громадянське суспільство – це захист проти корупції.

Сьогодні, надзвичайно важливим кроком держави є формування антикорупційної морально-правової культури населення. Безумовно, антикорупційне виховання має бути довготривалою стратегічною і, на мій погляд, найефективнішою за своїми можливими наслідками, державною програмою.

Ми повинні говорити про виховання покоління, яке не сприйматиме корупційні прояви у людських відносинах і, в результаті, позбавлятиме корупцію поживного ґрунту.

«…Корупція ставить під загрозу майбутнє нашої молоді…», Коітіро Мацура, Генеральний директор ЮНЕСКО, 1999-2009 рр.

Нагальним питанням сьогодення є розробка Національної програми антикорупційної культури населення в Україні ©. При цьому необхідно враховувати, що правова культура, патріотизм, моральні цінності є твердою основою боротьби з корупцією.

Не менш важливим питанням є безумовне та всебічне виконання положень Закону України «Про запобігання корупції» та реалізації засад державної антикорупційної політики, її наукового, освітнього й інформаційного забезпечення. Основну роль у науково-прикладному забезпеченні цієї діяльності повинно відігравати Національне агентство з питань запобігання корупції як орган, що забезпечує формування та реалізацію державної антикорупційної політику.

Так, враховуючи положення пунктів 7, 11, 14 частини першої ст. 11 «Повноваження Національного Агентства» та пункту 4 частини першої ст. 12 «Права Національного агентства» Закону України «Про запобігання корупції», на нашу думку, є необхідність створення Центру антикорупційних студій © (антикорупційна освіта та професійна підготовка). До його повноважень можливо віднести: проведення системного підвищення кваліфікації, за результатами якого надавати диплом державного зразка, підготовку відповідних програм, навчальних матеріалів, а також проведення конференцій, семінарів, тренінгів тощо.

Наступним кроком відповідно до пунктів 1, 4, 5, 6 частини першої ст. 11 «Повноваження Національного Агентства», пункту 4 частини першої ст. 12 «Права Національного агентства», частини 3 ст. 18 «Антикорупційна політика», пункт 2, 6 частини другої та підпункти б, г п. 2 частини четвертої ст. 20 «Національна доповідь щодо реалізації засад антикорупційної політики» та частини 5 ст. 55 «Антикорупційна експертиза» Закону України «Про запобігання корупції» з метою апробації наукових досліджень, їх використання у законопроектуванні, а також забезпечення ефективності антикорупційного законодавства та проведення моніторингу цього законодавства є створення Електронного реєстру (електрона база) реферативних оглядів законодавства щодо протидії корупції ©. Алгоритм дій щодо його створення та функціонування може бути наступним.

Для участі у забезпеченні діяльності такого Реєстру запрошуються науковці та наукові центри України. Об’єктом їх досліджень є антикорупційне законодавство – правові акти, конкретна правова норма, правозастосовча практика тощо.

2) обсяг дослідження – до 30 сторінок з такими параметрами: верхнє і нижнє поля сторінки – 2 см, ліве – 3 см, праве – 1,5 см, шрифт тексту – Times New Roman, розмір шрифту – 14, міжрядковий інтервал – 1,5;

Крім того, у паперовому варіанті надсилається засвідчений витяг з протоколу засідання вченої ради установи (закладу) про схвалення рекомендованого дослідження.

Запропонована схема співпраці Національного агентства з питань запобігання корупції із науковими центрами безумовно має обопільний інтерес. НАЗК завдяки цій співпраці зможе системно та своєчасно визначати актуальні проблеми, які потребують правового регулювання, розробляти програми розвитку законодавства та здійснювати моніторинг ефективності законодавства. Ці матеріальні можуть бути використані при підготовки щорічної Національної доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики, антикорупційної програми, вироблення антикорупційної політики. Водночас, наукові центри реально матимуть можливість впровадження в законопроектну діяльність результатів своїх наукових досліджень з отриманням відповідних підтверджувальних документів.

На виконання пунктів 15, 16 частини першої ст. 11 «Повноваження Національного Агентства», пункту 4 частини першої ст. 12 «Права Національного агентства» та пункту 2 частини першої ст. 21 «Участь громадськості в заходах щодо запобігання корупції» Закону України «Про запобігання корупції» є також потреба у започаткуванні науково-інформаційного журналу «Голос НАЗК – протидія корупції» © як фахове видання України у галузі юридичних наук.

Враховуючи положення пунктів 18, 19 частини першої ст. 11 «Повноваження Національного Агентства» і ст. 72 «Міжнародний обмін інформацією у сфері запобігання і протидії корупції» Закону України «Про запобігання корупції» не менш актуальним є створення Електронного реєстру нормативно-правових актів та міжнародних документів щодо протидії корупції ©.

Функціонування та підтримання у робочому стані Електронного реєстру наддасть можливість своєчасно та ефективно інформувати суспільство та міжнародну спільноту про засади та основні положення відповідного правового поля України, а також оперативно вносити зміни до нього.

На виконання пункту 4 частини першої ст. 11 «Повноваження Національного Агентства», пунктів 3, 4, 11 частини першої ст. 12 «Права Національного агентства», пункт 2 частини другої та підпункти б, в, г п. 2 частини другої, пункту 6 частини другої та підпунктів б, г пункту 2 частини четвертої, частини третьої ст. 20 «Національна доповідь щодо реалізації засад антикорупційної політики», частини 6 ст. 53 «Державний захист осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції», частини 5 ст. 55 «Антикорупційна експертиза» Закону України «Про запобігання корупції» не менш дієвим кроком є утворення Наукової ради при НАЗК, до складу якої б входили найкращі вітчизняні фахівці, які мають загальновизнані наукові здобутки у відповідній галузі.

Також сьогодні є необхідність у підготовці Реєстру термінів і понять з антикорупційної діяльності©, які містяться у національних нормативно-правових актах та міжнародних документах, який, зокрема, слугуватиме інформаційним та методичним підґрунтям для дослідження термінів і понять у зазначеній сфері, а також буде корисним під час здійснення відповідної просвітницької діяльності.

Деякі, на мій погляд, важливі цитати, що характеризують порушене питання:

«Корупція – це зло, яке роз’їдає основи держави, тому корупція у кримінальному законодавстві повинна бути прирівняна до державної зради», Шарль Монтесьє, 1689-1755 рр.

«Хто здатний витягувати користь з громадських справ, здатний і на обкрадання могил. Витягувати користь зі служіння суспільству – злочинно», Плутарх, 45-127 рр.

«Корупціонери – це злодії, а злодії повинні сидіти у тюрмі, причому довго. Покарання має супроводжуватися обов’язковою конфіскацією майна не тільки у злодіїв, а й у всіх членів його родини. Це жорстко, але це заради викоренення корупції.», Рональд Вильсон Рейган, 1911-2004 рр.

квітень 2017 року

Майбутнє покоління про закон

Що думають підлітки одинадцяти і дванадцяти років про закон, відповідаючи на питання: “Для чого державі потрібен закон?”, “Яким повинен бути закон?”, “Навіщо тобі потрібен закон?”, “Хто приймає закон?”.

Відповіді на питання:

— “Для чого державі потрібен закон?”:

щоб був порядок у державі; для боротьби зі злочинністю; для безпеки громадян; для злагоди і миру; для свободи і незалежності держави.

— “Яким повинен бути закон?”:

закон повинен бути справедливим; чесним; суворим; відповідати потребам людей; однаковий при застосуванні для всіх людей; зрозумілим; закон повинен бути таким, щоб люди хотіли дотримуватись його.

— “Для чого тобі потрібен закон?”:

щоб ми спокійно могли ходити по вулиці; для підтримування правил; щоб знати свої права та обов’язки; щоб жити було легше; щоб вирости розумною і освіченою людиною; щоб не робити поганих вчинків.

Відповіді на питання “Хто приймає закон?” сильно відрізнялись одна від одної, та більшість відповіли:

Верховна Рада та депутати, Президент, Кабінет Міністрів, влада, держава, люди.

Окремі відповіді:

“Закон потрібен, щоб жити було легше” (Богдан, 12 років).
“Закон потрібен для того, щоб в країні був порядок та мир” (Соня, 11 років).
“Державі потрібен закон, щоб люди вели нормальне життя” (Даша, 11 років).
“Закон потрібен, щоб охороняти природу” (Юля, 12 років).
“Закон потрібен, щоб підтримуватись обережності в своїй поведінці” (Катя, 11 років).
“Закон потрібен, щоб не було теракту” (Кароліна, 12 років).
“Закон повинен приймати той, хто міркує чесно, не так як зараз” (Богдан, 12 років).
“Закон повинен бути правильним і обдуманим” (Саша, 12 років).
“Закон потрібен, щоб охороняти державу” (Юля, 12 років).
“Закон приймають усі люди, бо закон це те, що робить всіх людей рівними” (Лоріна, 11 років).
“Закон повинен бути продуманим до дрібниць” (Ігор, 12 років).
“Закон приймає Верховна Рада, хоча голосування проходить не дуже тому, що депутатів підкуповують, а голосування проходить під контролем” (Артем, 11 років).
“Закон потрібен, щоб у країні був порядок, не було проблем і хаосу” (Влад, 11 років).
“Закон потрібен, щоб держава була незалежною” (Саша, 11 років).
“Закон потрібен для того, щоб громадяни України були у безпеці і мали свободу, для підтримання культури, захисту державного майна, протистояння злочинам” (Марія, 11 років).

Хотілося б, щоб у Верховній Раді був День школяра, де можна було б дізнатись, як “народжується” закон, також був створений веб-сайт з віртуальним ознайомчим туром з цього питання. А на День правових знань традиційними стали б зустрічі школярів з депутатами, прокурорами, суддями, юристами, адвокатами.

Анкетування проводила Богачова Анастасія, 12 років (2015 р.).

Л і т е р а т у р а

Богачова О.В. Теоретико – правові засади та практика законотворення: дис. на здобуття наук. ступеня доктора юрид. наук: 12.00.01 / О.В.Богачова, — К., 2013, — 510 с.

Богачова О.В. Законотворення: Теоретико-прикладні аспекти. / Богачова О.В. ТОВ “Друкарня Рута’ м. Кам’янець-Подільськ, 2012, — 446 с.

Богачова О.В. Законотворчий процес в Україні: проблеми вдосконалення: дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: 12.00.01 / Богачова О.В., К., 2006, — 238 с.

Законодательный процесс в России: граждане и власть / А.С. Автономов, Л.Н. Завицкая, А.А. Захаров и др. – М: Фонд развития парламентаризма в России, 1966.

Олена Богачова, доктор юридичних наук

Ефективне законотворення неможливе без комплексного аналізу усіх сфер суспільних відносин, для цього необхідно забезпечити використання результатів наукових досліджень, спрямованих на пізнання соціальної реальності, правових потреб суспільства, запровадити розробку обґрунтованих наукових висновків і прогнозів відносно можливих наслідків різних варіантів врегулювання певних правовідносин. Останнє має бути, насамперед, результатом фундаментальних юридичних та інших соціогуманітарних досліджень.

Юридичне прогнозування являє собою наукове передбачення тенденцій і можливих варіантів правових явищ і процесів. У якості його об’єктів може виступати динаміка правової сфери суспільства, повноти та меж правового регулювання в економічній, соціальній, політичній, міжнародній сферах, структура та зміст законодавства, його галузей тощо [1, с. 160]. Найбільш актуальними для законотворення є прогнози наслідків дії законів, зміни ставлення суспільства до законів, заходів їх практичної реалізації тощо.

Науковці виділяють два основних підходи, які використовуються при прогнозуванні: генетичний і нормативно-цільовий. Особливість генетичного підходу полягає у тому, що дослідження ведеться від сьогодення до майбутнього з урахуванням причинно-наслідкових зв’язків, ґрунтується на прогнозуванні сталих тенденцій і зводиться до перенесення залежностей, притаманних минулому та сьогоденню, на майбутнє. При застосуванні ж нормативно-цільового підходу першочергово визначається майбутня ціль, а також окремі завдання для її поетапної реалізації, досліджуються можливі події та заходи, які необхідно виконати для досягнення в перспективі необхідного результату. Оскільки при розробці законопроектів завжди зазначається його ціль, можна зробити допущення, що при здійсненні прогнозування розвитку законодавства переважним чином застосовується нормативно-цільовий підхід, а якщо предметом прогнозного дослідження є галузь або інститут – перевага надається генетичному підходу [2, с. 46].

Видами прогнозування можуть бути: державознавче (визначає можливі майбутні зміни основних параметрів держави: цілей, системи органів влади, співвідношення державного управління та місцевого самоврядування, співвідношення громадянського суспільства і держави тощо); правове прогнозування (надає інформацію про можливий майбутній стан правової системи: системи права і правових актів, правових відносин, суспільної правосвідомості, механізмів реалізації права тощо); галузеве (дає прогнози розвитку окремих галузей права); локальне (стосується майбутнього стану окремих елементів правової системи).

Усі види прогнозів, на нашу думку, повинні розроблятися на період до 15 років. Для потреб поточного планування можуть розроблятися короткотермінові прогнози, а для перспективного — середньо- і довготермінові прогнози.

Прогнози мають базуватися на такій основі: стратегічні загальнодержавні документи; стратегії, концепції, програми окремих галузей політичних, економічних, соціальних відносин тощо; концепції розвитку законодавства України, концепції розвитку галузей права, окремих правових інститутів тощо. Прогнозування спирається на закономірності розвитку права і суспільних відносин.

Прогностичне дослідження законотворення може включати наступні етапи:

постановка задачі прогнозування і розроблення його плану;

збір і аналіз прогностичної інформації, формування банку даних про об’єкт прогнозування, що містить інформацію про стан та перспективи розвитку як сфери суспільних відносин, що підлягають правовому регулюванню, так і самої системи права. Джерелами такої інформації можуть бути: опитування, дослідні групи (для прикладу, у Данії для збору інформації впроваджено використання дослідних груп, які складаються з кількох підприємств досліджуваної галузі. Вони надають необхідні консультації та використовуються у якості бази для проведення опитувань), аналіз досвіду зарубіжних країн, інформація з державних установ (органи статистики, пенсійний фонд, податкова інспекція тощо), огляд літератури (джерелом потрібної інформації може бути спеціалізована наукова література, статті, огляди, дисертаційні дослідження тощо), консультації, громадські слухання, консультативні державні органи;

формування прогнозу — розробка концепції майбутнього стану законотворення. В залежності від задачі прогнозування розробляється пошуковий, нормативний прогноз або їх комбінація. Пошуковий прогноз — це виявлення можливого майбутнього стану держави і права за умови невтручання в процеси їх розвитку та формулювання найбільш актуальних проблем і ситуацій суспільного розвитку, що вимагатимуть в майбутньому правового регулювання. Нормативний прогноз — це виявлення можливостей і шляхів зміни тенденцій розвитку законотворення, необхідних для досягнення їх бажаного майбутнього стану;

верифікація прогнозу — підтвердження його істинності. Визначається рівень обґрунтованості прогнозу шляхом аналізу прогностичної інформації, застосованих методів та ступеня врахування усіх закономірностей розвитку суспільства і права;

оформлення результатів прогнозу, що мають містити висновки відповідно до задачі прогнозування [3, с. 50-52].

Висновки прогнозу, проведеного для аналізу і оцінки варіантів дії закону, необхідні для формування ефективного законодавства. У зв’язку з цим, проведення прогнозних досліджень є невід’ємною складовою законотворення, основною метою яких є орієнтація законодавця на пошук оптимального рішення. На цьому етапі повинні досліджуватися потенційні варіанти реалізації нормативно-правового акта, для кожного з яких слід окреслити позитивні і негативні наслідки, визначити ступінь ефективності, а у випадку високої суспільної значущості предмета регулювання законопроекту – досліджена громадська думка [2, с. 48].

Для розроблення прогнозів законотворення доцільно застосовувати такі методи: методи експертних оцінок (індивідуальні, колективні); історико-правовий метод (полягає у порівнянні правових систем двох держав); метод узагальненого сценарію (дається цілісна картина майбутнього стану законотворення); математичні методи екстраполяції та кореляційно-регресійного аналізу для виявлення кількісних тенденцій розвитку права (усього масиву правових актів держави, галузей права, систем правових актів, що регулюють відносини у різних сферах суспільних відносин); методи аналізу взаємозв’язків правових структур і функцій (досліджують вплив змін функцій правових інститутів, норм права тощо на структуру правової системи); морфологічні методи для виявлення прогалин у правовому регулюванні. Результати прогнозування є основою розроблення поточних та перспективних планів (програм) законотворення.

Слід зазначити, що інструменти економічного і соціального прогнозування, активно застосовуються в Україні. Ці питання, зокрема, регламентуються Законом України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України” від 23 березня 2000 року № 1602-III, Постановою Кабінету Міністрів України “Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проектів Бюджетної декларації та державного бюджету” від 26 квітня 2003 р. № 621, низкою інших нормативних документів, у тому числі методичного характеру.

Цікавим є відповідний зарубіжний. Так, у Міністерстві юстиції Республіки Казахстан розроблені Методичні рекомендації з прогнозування соціально-економічних наслідків проектів нормативно-правових актів, а в Республіці Білорусь розроблені Методичні рекомендації з підготовки обґрунтування необхідності прийняття законів Республіки Білорусь та прогнозування наслідків їх прийняття, Методичні рекомендації з проведення аналітичних досліджень, Методичні рекомендації з вивчення практики застосування нормативних правових актів, Методичні рекомендації з аналізу нормативних правових актів республіканських органів державного управління, за допомогою яких отримують прогнозні оцінки при підготовці законопроектів.

Тому, на нашу думку, моніторингове дослідження з прогнозування ситуації, яка складається в правовому просторі, потребує нормативного регулювання (закріплення окремою стадією в Законі України “Про нормативно-правові акти”) та підготовки науково-практичних рекомендацій “Прогнозування в законопідготовчій діяльності” [3, с. 50-52].

Моделі моніторингу мають свої відмінності і залежать від державного устрою країни, форми правління, правових традицій, історичних аспектів розвитку та ряду інших факторів, проте всіх об’єднує одна мета – створення ефективної, дієвої системи законодавства, яке здатне повноцінно забезпечувати діяльність держави, оперативно виявляти зміни у суспільних відносинах, реагувати на них, приймаючи зважені законотворчі рішення. Це, у свою чергу, спонукає до дослідження досвіду країн, які досягли певних результатів у зазначених питаннях.

Так, у Республіці Узбекистан функції моніторингу покладені на Інститут моніторингу чинного законодавства при Президентові Республіки Узбекистан, який був створений Указом Президента Республіки Узбекистан від 2 квітня 2005 року № УП-3590, а також Центр моніторингу за реалізацією нормативно-правових актів при Міністерстві юстиції Республіки Узбекистан.

До основних напрямків діяльності Інституту моніторингу відносяться: системний аналіз удосконалення правової бази реформування й модернізації країни; моніторинг повноти реалізації Конституції Республіки в законах і нормативно-правових актах і їх застосуванні; вивчення аналогічних інститутів моніторингу законодавства, видача рекомендацій з його використання тощо.

Згідно Указу Президента Республіки Узбекистан від 4 травня 2011 року № УП-4305 «Про заходи щодо подальшого вдосконалення діяльності Інституту моніторингу чинного законодавства при Президентові Республіки Узбекистан» поряд із завданнями, установленими Указом Президента від 2 квітня 2005 року № УП-3590, визначені основні напрямки діяльності, функції й повноваження Інституту моніторингу чинного законодавства при Президентові.

Зокрема, до основних напрямків діяльності Інституту відноситься: глибоке вивчення питань підвищення ефективності законотворчої, контрольно-аналітичної діяльності палат Олій Мажліса Республіки Узбекистан, фракцій політичних партій у парламенті, депутатських груп на місцях; вироблення пропозицій по посиленню ролі політичних партій у формуванні органів державної влади й управління, здійсненні ефективного парламентського, депутатського контролю над виконанням актів законодавства органами виконавчої влади тощо.

З метою реалізації поставлених завдань Інститут:

— бере участь у здійсненні моніторингу діяльності органів представницької, виконавчої й судової гілок влади в центрі й на місцях, виробленні пропозицій по підвищенню ефективності їх функціонування й забезпеченню взаємодії між ними;

— забезпечує системний моніторинг діяльності по здійсненню парламентського, депутатського контролю над виконанням актів законодавства органами виконавчої влади, вироблення пропозицій по підвищенню його ефективності;

— здійснює моніторинг процесів розвитку реальної багатопартійної системи в країні, діяльності фракцій політичних партій, депутатських груп у Законодавчій палаті Олій Мажліса Республіки Узбекистан, виробляє пропозиції по розвитку на професійній і предметній основі міжфракційної конкуренції в парламенті країни;

— формує, з використанням сучасних інформаційно-комунікаційних технологій, інформаційний банк даних про діюче законодавство, правозастосовчу практику, досвід зарубіжних країн у сфері законотворчої діяльності, державного й суспільного будівництва;

— забезпечує координацію, підготовку й реалізацію цільових комплексних програм науково-дослідних, інформаційно-аналітичних робіт з вивчення актуальних проблем демократизації системи державної влади й керування, удосконалення правової бази соціально-економічних, суспільно-політичних реформ і формування громадянського суспільства в країні; організує використання результатів наукових досліджень у практиці державного й суспільного будівництва, законотворчої діяльності тощо.

Завдання, функції й повноваження, покладені на Інститут, повинні знайти свою реалізацію, в першу чергу, через процес моніторингу й системного аналізу проектів законодавчих актів і прирівняних до них документів, а також за допомогою постійного контролю над реалізацією прийнятих актів законодавства й правових норм.

Разом з тим, для проведення моніторингових досліджень, Інститут включено до реєстру обов’язкової розсилки статистичної інформації Державного комітету зі статистики, міністерств фінансів, зовнішніх економічних зв’язків, інвестицій і торгівлі, праці й соціального захисту населення, внутрішніх справ, Державного податкового комітету, Державного митного комітету, Державного комітету з керування державним майном, Генеральної прокуратури, Верховного й Вищого господарського судів, інших міністерств і відомств Республіки Узбекистан.

В Білорусії здійснення моніторингових досліджень в аспекті організаційно-методологічного забезпечення підготовки проектів законодавчих актів здійснюється Національним центром законодавства та правових досліджень.

Розглядаючи досвід Великобританії слід зазначити, що в країні впроваджується система моніторингу виконання прийнятих законів. Передбачається, що через 3-5 років після прийняття закону уряд повинен підготувати звіт про те, яким чином він реалізовується на практиці і чи “працює” прийнятий закон взагалі. Основою для моніторингу є те, що при поданні законопроекту на розгляд палати до нього додається оцінка його потенційного впливу (impact assessment) та критерії оцінки такого впливу. В процесі контролю за виконанням прийнятих законів парламент порівнює урядовий звіт про застосування закону і оцінку потенційного впливу і, у разі виявлення розходжень, з’ясовує причини розбіжностей. На підставі проведеного аналізу закон може бути змінений або скасований (якщо на практиці він не застосовується) [4, с. 33-34].

Корисним на нашу думку є також досвід Швейцарії. Необхідність оцінки законопроектів і ефективності їх правозастосування зафіксована в Конституції конфедерації.

Так, ретроспективна оцінка здійснюється за допомогою депутатських запитів, які потім виносяться на обговорення на пленарних засіданнях. Крім того, більшість законодавчих актів містять доручення уряду доповідати про виконання закону. Для цього встановлюють певний строк, наприклад, – 2-4 роки. Дуже часто законом визначаються спеціальні обов’язки уряду щодо врахування певних аспектів при доповіді парламенту з питань виконання цього закону [5].

В Німеччині ретроспективна оцінка спирається, в тому числі, на доповіді судів і міністерств, а також торгівельних палат і палат товаровиробників, стосовно дієвості прийнятих законів. В перспективі планується залучити до цієї роботи інших представників, зокрема адвокатів тощо. Німецькі законодавці намагаються вдосконалювати процес ретроспективної оцінки законів і для отримання достовірної інформації застосовують “систему зворотного зв’язку”, яка дозволяє робити висновки про те, чи забезпечує закон досягнення тих цілей, які спонукали до його прийняття, чи має закон негативні побічні дії і чи добровільно дотримуються закону ті, на кого поширюється його дія, а якщо ні, то як забезпечити виконання закону і скільки коштів необхідно на це.

Проведений аналіз дає підстави стверджувати, що моніторингове дослідження у законотворенні є тим інструментом, який спрямований на вдосконалення цієї діяльності, забезпечення ефективності законодавства, виступає потужним джерелом правового інформування, реалізує функцію зворотного зв’язку, сприяючи вдосконаленню правозастосовчої практики і своєчасному внесенню необхідних змін у законодавство. Разом з тим, впровадження інституту моніторингу у законотворенні сприятиме формуванню правової культури, піднесення її ролі у державі і суспільстві, забезпечить сприйняття результатів законотворення суспільством.

Проте, в Україні питання правового моніторингу не носять комплексний характер. Сьогодні склалася відповідна практика проведення моніторингу окремих (локальних) напрямів правового регулювання. Можна також констатувати відсутність органу, до компетенції якого належало б здійснювати координацію цієї діяльності. Що стосується моніторингу у законотворенні, то цей інститут регламентовано лише частково, у аспекті контрольної функції парламенту.

Таким чином, моніторингове дослідження на різних стадіях законотворення нормативно не врегульовані та не мають організаційного забезпечення, також необхідно звернути увагу й на те, що без нормативного забезпечення залишається питання правової статистики і її окремого напрямку – законодавчої статистики.

Узагальнюючи наведемо пропоновану нами модель моніторингу у законотворенні.

Моніторинг (моніторингове дослідження) у законотворенні являє собою чітко регламентовану систему постійного спостереження, аналізу, оцінок і прогнозу, яка забезпечує контроль над якістю нормативно-правових актів на всіх етапах законотворення, від зародження ідеї, до дослідження ефективності їх дії, і спрямована на удосконалення системи законодавства.

До суб’єктів моніторингу у законотворення слід віднести: органи державної влади та спеціально створені структури, уповноважені на його проведення, громадські організації, науковців, експертів у відповідних галузях, представників громадськості.

Серед видів моніторингу можна виділити: за суб’єктом моніторингу: державний і громадський; за тривалістю проведення: постійний, тимчасовий та оперативний; за часом дії: ретроспективний, діючий та прогнозний.

При проведенні моніторингу у законотворення можуть застосовуватись такі інструменти, як: правовий, соціальний, економічний, політичний, психологічний аналіз об’єктів законотворення, а також об’єктів, на які здійснюється регулюючий вплив законотворення; визначення напряму, мети, вибір стратегії та тактики застосування наукових, аналітичних методів дослідження; опитування суспільної думки – як ключовий метод перевірки достовірності отриманих результатів тощо.

Отже, моніторинг у законотворенні є тим інструментом, який спрямований на вдосконалення процесу, забезпечення ефективності законодавства, виступає потужним джерелом правового інформування, реалізує функцію зворотного зв’язку, сприяючи вдосконаленню правозастосовчої практики і своєчасному внесенню необхідних змін у законодавство.

Інституцією, яка б здійснювала моніторингові дослідження, виступала координатором цієї діяльності, може стати Національний центр правового моніторингу при Верховній Раді України з окремим напрямком діяльності – моніторинг у законотворенні.

Центр правового моніторингу повинен виступати акумулятором інформації, що надходить від органів державної влади, громадських організацій, наукових інституцій тощо, щодо ефективності дії законодавства, правозастосовчої практики, наявних суперечностей та колізій у законодавстві, здійснювати аналіз отриманої інформації, вести відповідний банк даних, досьє на закон, яке міститиме матеріали соціологічних опитувань, судової та прокурорської практики тощо. Необхідно також забезпечити координацію та взаємодію Центру з усіма суб’єктами права законодавчої ініціативи ще на етапі розробки законопроектів. Це дозволить охопити законотворення у цілому, забезпечить уніфікацію законопроектної роботи та підвищить якість розроблюваних законопроектів.

До пріоритетних завдань Центру слід віднести проведення: моніторингу з метою виявлення необхідності правового регулювання, моніторингу законопроектів та концепцій законів, моніторингу чинного законодавства та окремих його галузей; досліджень зарубіжного досвіду моніторингу та аналізу ефективності законодавства, існуючих моделей врегулювання суспільних відносин, визначення стратегії розвитку моніторингу у законотворенні тощо.

Разом з тим, в органах державної влади необхідно створити відповідні підрозділи, які б аналізували ефективність дії законів за своїми напрямками та забезпечували Центр правового моніторингу оперативною інформацією.

Інститут моніторингу у законотворенні повинен набути чітко регламентованої форми. У зв’язку з цим постає необхідність розробки концепції “Моніторингове дослідження у законотворення” та відповідних науково-практичних рекомендацій, визначення критеріїв оцінки ефективності дії законів, розробки науково-практичних рекомендацій “Прогнозування в законотворенні”. Разом з тим, потребує нормативного закріплення поняття моніторингу, визначення його цілей і завдань у Законах України “Про нормативно-правові акти”.

Також існує потреба у прийнятті Закону України “Про правову статистику” з відповідним закріпленням законодавчої статистики, як необхідної складової при проведенні моніторингових досліджень.

На етапі внесення розробленого законопроекту до парламенту, доречно передбачити в Регламенті Верховної Ради України обов’язковість подання разом з проектом закону оцінку очікуваного впливу майбутнього закону на відповідну сферу суспільних відносин та критерії оцінки такого впливу, встановлені строки для забезпечення контролю за досягненням цілей законопроекту. Центр правового моніторингу, після збігу цього строку має проводити моніторинг дії відповідного закону, та визначати наскільки ефективно діє закон та чи досяг він своїх цілей, наскільки закон сприйнятий суспільством і як він виконується. Результати проведеного моніторингу виносяться на відкрите обговорення, узагальнюються та передаються на розгляд відповідного парламентського комітету, яким в подальшому приймається рішення щодо внесення змін до закону або його скасування.

Інститут моніторингу у законотворенні буде ефективним за умови, якщо забезпечити комплексний підхід до цієї діяльності, а саме: розробити теоретичні основи моніторингу у законотворенні та оцінки ефективності законодавства, на законодавчому рівні закріпити проведення моніторингу у законотворенні, чітко визначити повноваження всіх учасників моніторингу та механізми їх взаємодії, вирішити питання організаційного, інформаційного, наукового, та фінансового забезпечення моніторингу у законотворенні, забезпечити додержання принципів безперервності, комплексності і системності у цій діяльності.

Цікавим на наш погляд є пропозиції, викладені у статтях «Реєстр національного законодавства – шлях до вдосконалення закону» (С.В. Богачов), «Статистика законотворення: сучасні тенденції та чинники» (О.В. Богачова), «Оцінка законодавства: актуальні питання» (А.К. Мусаєва), розміщених у розділі «Фахова позиція» сайту «Центр законопроектних студій».

За таких умов моніторинг у законотворенні буде спроможній реалізувати свою головну мету – створення ефективного механізму законотворення, і як наслідок – ефективного, системного законодавства, що віддзеркалює потреби суспільства.

Список використаних джерел:

Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика / Ю.А. Тихомиров // М.: Формула права, 2008. – 400 с.
Концепции развития российского законодательства. М.: Эксмо, 2010.
Богачова О. В. Законотворчий процес в Україні: проблеми вдосконалення: дис… канд. юрид. наук: 12.00.01 / Богачова Олена Вікторівна. — К., 2006. – 180 с.
Шоу К. Законодавчий процес у Верховній Раді України: деякі пропозиції щодо реформ з огляду на практику Великобританії / К. Шоу // Часопис парламент, 2010. – № 1. – С. 33-34.
Матеріали міжнародного тренінгу “Оцінювання законотворчості”, організованого Венеціанською комісією “За демократію через право” у м. Трієст (Італія) з 11 по 14 червня 2007 р.
Мониторинг в правотворчестве: теория и методология / Ю.Г. Арзамасов, Я.Е. Наконечный. – М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2009. – 196 с.