перо220

Експертиза

Закон можна вважати хорошим в  тому випадку, якщо зміст його точний, якщо вимоги його справедливі, якщо він легко виконується, якщо він породжує доброчесність у громадян.

Френсіс Бекон

 

Експертиза законопроекту як обов’язкова передумо­ва його логічної, змістовної завершеності та юридико—тех­нічної досконалості. Національні проблеми та шляхи їх подолання з урахуванням відповідного зарубіжного досвіду

(спеціалізовані структури по проведенню експертизи, реєстр експертів, методологія проведення експертизи – методичні рекомендації, реєстр типових помилок, громадська експертиза)

 

Особливого значення експертиза законопроектів набуває в сучасний період розвитку українського суспільства, оскільки інтенсивність розробки та прийняття нових законів і внесення змін до чинних законодавчих актів зростає з року в рік.

Підвищенню продуктивності роботи законодавчого органу та  забезпеченню яко­сті прийнятих законів відповідатиме запровадження дієвого механізму «експертного фільтру», завданням якого має бути протидія сучасній тенденції внесення до парламенту недоско­налих, юридично слабких або неактуальних проектів законів.

Для виконання цього завдання є важливим використання прогресивного зарубіжного досвіду інституту експертизи законопроектів.

У цьому контексті цікавим є досвід Франції що бере початок від Королівської ради. У теперішньому вигляді її було створено наприкінці XVIII століття. Наразі це серед іншого по­тужний консультативний колегіальний орган, до складу якого входить близько 300 відомих юристів. Державна Рада проводить експертний аналіз законопроектів на предмет відповідності Конституції та чинним законам, а також вка­зує на його недоліки та пропонує внести відповідні поправки. Враховуючи такий експертний висновок, уряд приймає рішен­ня щодо схвалення законопроекту та подання на розгляд до парламенту. Жоден законопроект не може бути схвалений без експертного висновку Державної Ради. При цьому Державна Рада ніколи не торкається політичних аспектів законопроекту, а тільки аналізує юридичний та технічний його бік.

Аналіз повноважень і завдань Державної ради у Франції є цікавим з тієї точки зору, що цей орган має спеціальний статус, колегіальний характер, являє собою почесне зібран­ня відомих юристів і наділений вагомими повноваженнями щодо проведення обов’язкової експертної оцінки всіх законопроектів перед їх схваленням урядом і надісланням на розгляд парламенту.

Досвід Франції вбачається також корисним у контексті забезпечення попереднього контролю щодо конституційності закону, що прийматиметься, та роботи спеціального органу – Конституційної ради Франції.

Відповідно до Конституції Франції органічні закони до їх промульгації повинні бути подані до Конституційної ради, що проводить експертизу на відповідність Конституції. З цією ме­тою закони передаються до Конституційної ради Президентом Республіки, Прем’єр-міністром, головою Національних зборів, головою Сенату, депутатами (у кількості не менше 60 осіб) або сенаторами (у кількості не менше 60 осіб). У цьому випадку Конституційна рада має прийняти рішення в місячний строк. На вимогу уряду цей строк може бути скорочено до восьми днів.

Діяльність Конституційної ради спрямована на здійснення відповідної експертної оцінки конституційності законодавчих актів і поширюється на законопроекти, що обговорюються у парламенті, та закони, що вже ним прийняті, до промульгації.

Наведений досвід обумовлює потужний механізм експер­тизи в законотворчому процесі на всіх етапах, починаючи зі стадії розробки проектів законодавчих актів до стадії промуль­гації законів.

Подібна практика функціонування спеціального орга­ну, до компетенції якого належать питання забезпечення комплексної експертної оцінки всіх законопроектів, існує і в Словаччині, де створено Законотворчу раду уряду, яка деталь­но вивчає кожний проект закону (як урядовий, так і підготов­лений парламентаріями чи парламентськими комісіями). Рада є консультативним органом, її склад відносно сталий, члени Законотворчої ради уряду – висококваліфіковані укладачі законопроектів, вони запрошуються з міністерств, юридичних навчальних закладів, підприємств, профспілок, фінансових установ, Верховного суду і Бюро державного прокурора.

Цікавим, на наш погляд, може бути обговорення питання про створен­ня в Україні спеціального колегіального органу (Національної координаційної комісії експертизи законопроектів) з наданням йому відповідних повноважень щодо організації проведення всебічного експертного аналізу всіх проектів законодавчих ак­тів, що мають подаватися на розгляд Верховної Ради України. До компетенції цього органу може бути віднесено питання:

  • координації діяльності всіх суб’єктів проведення експертизи законопроектів;
  • залучення до проведення експертизи неза­лежних експертів;
  • визначення кола та організації проведення необхідних видів експертизи законопроекту в залежності від комплексу та специфіки його питань;
  • розробки мето­дології проведення експертної оцінки законопроектів.

Для вдосконалення організаційного забезпечення експертизи законопроектів можливо запроваджен­ня Реєстру експертів, до якого має бути включено основні суб’єкти проведення експертизи законопроектів, наукові, гро­мадські організації, відомі вчені, перш за все, в галузі права, які повинні залучатися до здійснення комплексної експертизи законопроектів.

Вирішення завдань щодо законодавчого врегулювання пи­тань комплексної експертизи законопроектів має відбуватися шляхом прийняття Закону «Про засади проведення експертизи законопроектів», що, на нашу думку, повинен містити загальні положення щодо проведення експертизи проектів законодавчих актів, перелік і визначення видів експертизи законопроектів, а також положення, що регулюватимуть організаційні питання їх проведення, тощо.

З метою запобігання негативним наслідкам реалізації прийнятих законів або тих, що розгля­даються парламентом, доцільно також прийняти Закон «Про антикорупційну експертизу», правові засади і методика якої вже розроблені українськими вченими.

Необхідно також підкреслити, що забезпечення комплексного характеру експертизи законопроектів потребує за­провадження обов’язкової мовно-термінологічної експертизи проектів законів (для цього доцільно створити спеціалізовану Державну мовно-термінологічну комісію).

 

Важливим, на наш погляд, є вироблення єдиної методології проведення правової експертизи законопроектів як одного із основних видів експертизи

Цікавим прикладом зразкової розробки методології проведення експертизи законопроектів ми вважаємо досвід Німеччини.

В контексті запровадження чіткої та детальної мето­дології проведення правової експертизи законопроектів у Німеччині розроблено довідник із питань перевірки проектів законів і постанов – рекомендації з конституційного та єдино­го оформлення правових приписів. Ці рекомендації розроблені Федеральним міністерством юстиції, до повноважень якого належить проведення обов’язкової правової експертизи всіх законопроектів, що подаються на розгляд парламенту.

У Німеччині також застосовуються всі сучасні методи оцінки законопроектів, зокрема:

  • розробка списку контрольних питань;
  • симуляція (апробація законопроектів шляхом імітації або інс­ценізації реальних умов);
  • тестування (проведення випробувань у реальних умовах для з’ясування відповідності положень законопроекту зазначеним цілям);
  • прийняття експерименталь­них законів тощо.

Перспективна оцінка, яку почали застосовувати з середи­ни 90-х років, здійснюється на основі наукового аналізу, а та­кож тестів – симуляцій. Найбільш яскраво застосування такої оцінки ілюструє оцінювання законопроекту з генної інженерії. Головним завданням оцінки цього проекту було з’ясування, хто саме повинен нести відповідальність за правильність засто­сування генної інженерії – лікарі чи фармакологи, а також на­скільки взагалі потрібний такий закон. Необхідну інформацію було отримано шляхом анкетування та опитування цільової аудиторії, при цьому наукове забезпечення цього дослідження було здійснене одним з університетів, який розробляв науко­вий прогноз та список контрольних запитань.

Аналогічно було проведено оцінку законопроекту про лі­сове господарство однієї з земель, до якої були залучені наукові та урядові установи. При цьому розглядалися всі екологічні, економічні аспекти, проблеми загального користування лісами, організаційні питання у межах короткострокового, середньострокового та довгострокового планування.

Ще одним прикладом може слугувати застосування тесту-симуляції для оцінки законопроекту про цивільне судо­чинство. У кількох судах окремої федеральної землі було роз­глянемо кілька справ відповідно до положень запропонованого законопроекту з метою з’ясування, чи вплине реорганізація судових інстанцій на ведення справ. У результаті було вста­новлено, що запропонований законопроект менш ефективний, ніж чинний.

Поточну оцінку законопроектів почали застосовувати ще у 80-х роках, вона спирається на врахування положень чинного законодавства в процесі підготовки законопроекту, а також проведення тестувань-симуляцій (експериментальних випробувань законопроектів). Прикладом може слугувати проведення тесту-симуляції щодо законопроекту про захист від пожеж, для участі в якому були запрошені представни­ки відповідних відомств, установ та організацій: пожежних служб, поліції, транспорту, медичних закладів, збройних сил, регіональних та місцевих органів влади тощо. Проведений тест виявив цілу низку недоліків, що стосувалися схем співпраці різних відомств, розподілу відповідальності, а також помилки в оцінці витрат на розробку законопроекту тощо.

У Швейцарії, де необхідність в експертній оцінці законопроектів закріплено на рівні Конституції, розробкою та вдоско­наленням методологічних стандартів оцінки законопроектів займається Швейцарське товариство оцінки законопроектів, засноване у 1996 році представниками наукової спільноти та практиками, які займалися оцінкою публічної політики.

Важливим, на наш погляд, є узагальнення та систематизації типо­вих недоліків у підготовці законопроектів.

Причини недоліків законотворення можуть критися у процесі підготовки проекту закону або редагуванні тексту законопроекту, законодавчій процедурі. В більшості випадків ці недоліки знижують рівень якості, спотворюють зміст та форму правових норм.

На нашу думку окремим завданням експертизи законопроектів повинно бути не тільки виявлення окремих помилок, а й їх узагальнення та систематизація, глибокий аналіз виявлених проблем і виро­блення шляхів їх усунення.

Аналіз і систематизація типових, часто повторюваних помилок у законопроектуванні сприятиме ефективності розробки проектів законодавчих актів і проведення експертизи законопроектів. На нашу думку, потенційно небезпечні мо­менти у застосуванні правил законодавчої техніки потребують виявлення та аналізу для попередження суб’єктів проведення правової експертизи та всіх учасників законотворення.

У цьому контексті цікавим є аналогія, яка наводиться німецьким вченим Бюлов Є.: при технологічному контролі на промисловому підприємстві досвідчений експерт знає критичні точки проекту, тому ре­тельній перевірці, перш за все, піддає ті частини проекту, які можуть «спровокувати» виникнення недоліків. Подібний алгоритм технологічної моделі має бути запроваджений і в процесі законопроектування, і тоді на стадії правової експертизи законопроекту на предмет відповідності правилам законодавчої техніки за допомогою реєстрів найчастіше пов­торюваних («стійких») недоліків законопроектів, можна буде відразу виявити типові помилки.

Показовим у цьому аспекті є досвід Канади, де до посіб­ника, адресованого законопроектувальникам з франкомовного законопроектування Відділу законодавчих послуг, включено результати досліджень юрлінгвістів щодо типових проблем, які стосуються розробки проектів франкомовного варіанту законів.

Отже, доцільно почати роботу над складанням та постійним оновленням й сис­тематизацією бази (реєстру) типових помилок.

Відкрите для громадськості, вільне і цільове обговорення проектів законодавчих актів, інформування про них населення, прозорість в законотворчій діяльності потребують відпо­відального ставлення до громад­ської експертизи як такої, вміння працювати з громадськістю, а також відповідних інформаційно-технологічних та інших ресурсів. Водночас більшість законопроектів не проходять гро­мадське обговорення, і ця сфера не має нормативно-правового забезпечення.

Разом із тим, «громадська експертиза» поширена у Великобританії, де відбувається своєрідна апробація проектів нормативно-правових актів відповідно до Зводу правил кон­сультацій з громадськістю. На різних стадіях розробки проек­тів законів проводяться консультації з громадськістю в Бельгії, Литві, Польщі, Португалії, Угорщині, Фінляндії, Швеції та ін.

Враховуючи важливість максимального врахування інтересів усіх членів суспільства при розробці та прийнятті законів, Регламенти багатьох парламентів передбачають про­ведення публічних консультацій щодо законопроектів, які перебувають на їх розгляді.

Такі консультації внормовані, наприклад, Регламентом Палати представників Бельгії. Згідно з його положеннями рішення про проведення публічних обговорень приймається палатою за пропозицією її спікера. При цьому палата парла­менту встановлює строки їх проведення. В процесі консульта­цій мають бути проаналізовані аргументи як на користь, так і проти ухвалення проекту закону.

В Литві відповідно до Статуту Сейму головний комітет зобов’язаний опублікувати у друкованих засобах масової інформації оголошення про строки надсилання можливих зауважень і пропозицій до законопроекту до головного комі­тету, а також про порядок ознайомлення із самим текстом і зауваженнями. Головний комітет також повинен надіслати законопроект на розгляд усім зацікавленим державним органам та організаціям, органам місцевого самоврядування, політич­ним партіям для отримання їх висновків. Перелік відповідних суб’єктів може визначатись як власне комітетом, так і Радою старійшин чи керівництвом Сейму. Зауваження та рекоменда­ції, отримані комітетом, мають бути вміщені в його звіт за ре­зультатами розгляду законопроекту. Якщо ж до комітету було надіслано значну кількість зауважень, він зобов’язаний після завершення строку, відведеного для консультацій, організува­ти слухання, до участі в яких мають бути запрошені представ­ники інституцій та експерти, які надіслали свої зауваження та рекомендації. Результати цих слухань підсумовуються у звіті.

Регламентом Сейму Польщі передбачена можливість винесення законопроекту для обговорення на публічні слухан­ня. Рішення про проведення публічних слухань приймається головним комітетом. Залежно від категорій законопроектів рішення про дату, час і місце проведення публічних слухань оприлюдню­ється за 3-14 днів до дня їх проведення шляхом розміщення рішення комітету в Інформаційній системі Сейму, відкритій для загального доступу. Право на участь у консультаціях ма­ють особи, які не пізніше встановленого Регламентом строку письмово повідомили Сейм про бажання взяти у них участь. Крім того, до участі у слуханнях допускаються всі зареєстро­вані лобісти, діяльність яких пов’язана з предметом слухань.

Відповідно до Регламенту Асамблеї Республіки Португалія, якщо внесений законопроект стосується особливо ва­гомих питань, головний комітет може звернутися до спікера парламенту з клопотанням про його обговорення під час пу­блічних консультацій. У разі згоди спікера комітет визначає строк проведення консультацій, під час яких усі зацікавлені суб’єкти мають право надіслати свої висновки на законопроект. З певних питань проведення публічних консультацій є обов’язковим (наприклад, якщо законопроекти передбачають регулювання трудових відносин, консультації проводяться з профспілками та спілками працедавців; консультації з питань функціонування місцевого самоврядування проводяться з двома загальнонаціональними асоціаціями органів самоврядування).

У Болгарії проведення консультацій щодо внесених на розгляд парламенту проектів не є обов’язковим, однак, якщо законопроект містить положення щодо регулювання соціаль­них відносин, за рішенням керівника головного комітету він може бути переданий на розгляд Національної ради тристорон­нього співробітництва (роботодавців, профспілок і державних органів). У своєму звіті за результатами опрацювання проекту перед першим читанням головний комітет повинен викласти суть пропозицій зацікавлених громадських організацій щодо законопроекту, якщо такі пропозиції надійшли.

Отже, з нашої точки зору, більш активного залучення до обговорення законопроектів представників громадськості доцільно передбачити у законі «Про Регламент Верховної Ради України» обов’язкове оприлюднення текстів найбільш значу­щих соціальних законопроектів з наданням роз’яснень про їх мету та основні положення.

Для удосконалення проведення експертизи нормативно-правових актів в Україні в 1998 році О.В. Богачова ініціювала розробку методичних рекомендацій і разом з Валентиною Георгіївною Вараксіною та Олександром Георгійовичем Куликом вперше в державі були підготовлені та схвалені в 2000 році постановою колегії Міністерства юстиції України № 41 «Методичні рекомендації щодо проведення правової експертизи проектів нормативно-правових актів».

 

Схвалено
постановою колегії
Міністерства юстиції України
від 21 листопада 2000 р.
N 41

 

Методичні рекомендації
 щодо проведення правової експертизи проектів
нормативно-правових актів

 

I.  Загальні положення            

1. Ці Методичні рекомендації розроблено з метою визначення порядку проведення правової експертизи проектів нормативно-правових актів.            

2. Правова експертиза може бути проведена щодо проекту:          

  • закону України;          
  • указу Президента України;           
  • постанови Кабінету Міністрів України;    
  • постанови Національного банку України;   
  • наказу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади.   

3. Завданнями правової експертизи проекту нормативно-правового акта є:

  • об’єктивне і повне дослідження поданого на розгляд експертів проекту відповідно до предмета експертизи виходячи із загальносуспільних та загальнодержавних інтересів, засад побудови правової системи; 
  • розроблення у разі необхідності пропозицій щодо внесення до проекту або інших пов’язаних з ним нормативно-правових актів необхідних змін і доповнень;
  • підготовка обґрунтованого експертного висновку з усебічною оцінкою проекту нормативно-правового акта.

 

 II. Види правової експертизи

1. Правова експертиза проекту нормативно-правового акта залежно від кількості фахівців, які беруть у ній участь, може бути одноособовою або груповою.

Під час проведення одноособової правової експертизи здійснюється уніфікація критеріїв оцінки та узагальнення окремих оцінок за блоками питань, але не усувається значна ймовірність допущення суб’єктивізму, фактичних помилок унаслідок відсутності стороннього контролю в процесі роботи.

Групова правова експертиза передбачає оцінку проекту нормативно-правового акта певною кількістю фахівців. Якість групової експертної оцінки забезпечується шляхом залучення до роботи різних за фахом та досвідом юристів, які могли б максимально повно виконати всі завдання експертизи. Групова правова експертиза дає змогу забезпечити більш усебічну та об’єктивну оцінку проекту нормативно-правового акта, але під час її проведення можуть виникати труднощі, пов’язані з формулюванням єдиної думки експертів.            

2. За підставами для проведення правова експертиза може бути первинною, повторною, додатковою і контрольною.

Первинна правова експертиза проводиться вперше згідно з порядком, визначеним цими Методичними рекомендаціями.

Повторна правова експертиза проводиться вдруге, в межах предмета первинної експертизи або згідно з новим предметом за наявності обґрунтованих зауважень розробників або інших учасників процесу розгляду проекту нормативно-правового акта щодо висновку первинної експертизи. Повторна правова експертиза може проводитися експертом або групою експертів, які виконували первинну експертизу, чи іншим експертом або групою експертів.

Додаткова правова експертиза проводиться в разі внесення до проекту нормативно-правового акта у процесі його доопрацювання істотних змін і доповнень, а також у разі зміни соціально-економічних відносин, що становлять предмет правового регулювання даного проекту. Додаткова правова експертиза проводиться, як правило, тим же експертом або тією ж групою експертів, які проводили первинну експертизу.

Контрольна правова експертиза проводиться за наявності істотних розбіжностей між висновками первинної та повторної експертизи щодо проекту нормативно-правового акта. Контрольна правова експертиза завжди проводиться новим експертом або групою експертів. 

 

III. Порядок проведення правової експертизи та її предмет

1. Порядок проведення правової експертизи проекту нормативно-правового акта включає такі стадії:

  • визначення типових характеристик нормативно-правового акта (предмета, методу регулювання, виду) і ступеня його відповідності засадам правової системи (концептуальна оцінка);
  • визначення ступеня врахування практики нормативного регулювання даної або аналогічної сфери суспільних відносин;
  • встановлення всіх змістових зв’язків положень проекту з нормами, що містяться в інших нормативних актах (системно-юридична оцінка);
  • визначення ступеня відповідності проекту нормативно-правового акта в цілому та окремих його елементів (правових інститутів, груп норм, окремих норм, правових термінів) вимогам юридичної техніки (юридико-технічна оцінка);
  • узагальнення окремих оцінок та формулювання загального висновку щодо подальшого проходження проекту нормативно-правового акта (експертний висновок).

Правову експертизу проекту нормативно-правового акта доцільно проводити послідовно з дотриманням порядку, викладеного у цьому пункті, тобто з’ясовуючи спочатку більш загальні, а потім більш конкретні питання. Це дає можливість у разі негативної оцінки щодо одного з більш загальних питань далі експертизу не проводити і підготувати висновок.

2. До предмета правової експертизи проекту нормативно-правового акта належать такі питання:

Чи відповідає проект загальним принципам побудови правової системи? Якщо ні, то в чому це виявляється?

Чи відповідають положення проекту нормам Конституції України, а також законам з відповідної галузі права? Якщо ні, то яким саме нормам?

Чи відповідає зміст проекту ступеню його юридичної сили? Якщо ні, то які саме положення проекту не відповідають ступеню його юридичної сили?

Чи відповідає зміст проекту соціально-економічним відносинам, що становлять предмет його регулювання? Якщо ні, то в чому саме?

Чи відповідає проект нормам чинних міжнародних договорів України? Якщо ні, то в якій частині?

Чи враховано під час підготовки проекту історичний та сучасний досвід регулювання цих чи аналогічних питань в Україні і за кордоном? Які положення проекту вже були нормативно закріплені в минулому і довели свою ефективність, а які не дали належних результатів?

Чи суперечать положення проекту чинним нормативно-правовим актам більшої, рівної або меншої юридичної сили? Якщо так, то яким саме нормам? Які положення проекту, що суперечать чинним нормативно-правовим актам, не є достатньо обґрунтованими і мають бути виключені або доповнені?

Чи відповідає структура проекту усталеним принципам побудови нормативно-правових актів даного виду? Якщо ні, то чому? Яких змін потребує структура проекту?

Які положення проекту мають бути змінені, доповнені або виключені з нього і чому?

Які правові конструкції та терміни мають бути змінені, доповнені або виключені з проекту і чому?

Яким є рівень редакційної підготовки проекту? Які редакційні та лексичні зміни і доповнення мають бути внесені до тексту проекту і чому? 

Наведений перелік питань є орієнтовним і призначений для проведення експертного дослідження проекту нормативно-правового акта будь-якого виду та галузі права. Залежно від змісту проекту, особливостей предмета його регулювання, виду експертизи до нього можуть бути включені додаткові питання більш конкретного характеру.

 

Концептуальна оцінка

3. Концептуальна оцінка проекту нормативно-правового акта передбачає визначення сфери суспільних відносин, які він має  регулювати, і відповідної галузі права, до якої він належить, а  також предмета і методу регулювання конкретного фрагменту цих відносин і засобів впливу на поведінку їх учасників.

Для віднесення проекту нормативно-правового акта до певної галузі права і загального визначення предмета його регулювання здебільшого достатньо проаналізувати його назву і структуру, тобто перелік основних змістових блоків (частин, розділів, глав). При цьому повинен використовуватися усталений у теорії і практиці нормотворення поділ галузей права на регулятивні та охоронні; матеріальні та процесуальні; профілюючі (тобто первинні: конституційне право, кримінальне право, адміністративне право, цивільне право, процесуальне право), спеціальні (виділені шляхом відокремлення певних розділів від профілюючих) та комплексні (такі, що охоплюють предметну сферу та використовують методи регулювання двох або кількох профілюючих чи спеціальних галузей права). Необхідно враховувати такі методи регулювання, як дозвіл (надання права), заборона (покладання обов’язку не вчиняти певних дій), припис (покладання обов’язку вчиняти певні дії), стимулювання (надання прав, матеріальних та інших пільг у разі вчинення певних дій).

Конкретне місце проекту серед інших нормативно-правових актів в горизонтальній (предметно-галузевій) структурі правової системи визначається на базі єдиного класифікатора галузей законодавства України.

4. У процесі концептуальної оцінки необхідно встановити ступінь відповідності проекту нормативно-правового акта існуючій правовій системі виходячи з принципового положення про те, що нормативно-правовий акт діє не ізольовано, а як складовий елемент узгодженої системи таких актів. Тому проект нормативно-правового акта має перебувати в ній на своєму, тільки йому належному місці, не вступаючи в суперечність з іншими її елементами.

У зв’язку з цим необхідно звернути особливу увагу на такі питання, як можливість здійснення впливу на дану сферу або фрагмент суспільних відносин правовими засобами, наявність суперечностей між проектом нормативно-правового акта і положеннями Конституції України, а також законів з відповідної галузі права, дублювання предмета регулювання інших нормативно-правових актів, неповнота структурної побудови або наявність істотних суперечностей між значними структурними блоками проекту нормативно-правового акта, охоплення нормативно-правовим актом предметів регулювання різних галузей права, використання методів регулювання, які не можуть бути поєднані в одному нормативно-правовому акті або не відповідають його предметові.           

Для з’ясування цих питань як основний методичний прийом може використовуватися порівняльний аналіз структури проекту і структур близьких за характеристиками чинних нормативно-правових актів даної та споріднених галузей права. 

Отримання негативних оцінок з одного або кількох названих питань є підставою для відхилення проекту нормативно-правового акта.

5. На цій стадії необхідно встановити вид проекту нормативно-правового акта, який визначає його місце у вертикальній структурі правової системи (ступінь юридичної сили щодо інших актів) і відповідно залежить від місця в політичній системі та компетенції органу державної влади, який має його прийняти.

Під час оцінки місця проекту нормативно-правового акта у вертикальній структурі правової системи слід звернути увагу на такі питання, як встановлення його відповідності ступеню конкретизації предмета регулювання (тобто визначення рівня, на якому має регулюватися відповідний фрагмент суспільних відносин), наявність суперечностей між основними положеннями проекту нормативно-правового акта і положеннями чинних нормативних актів, які мають більшу юридичну силу (йдеться про суперечності, допущені несвідомо), включення до проекту ряду нормативних положень, які за змістом належать до нормативно-правових актів іншого рівня.

Під час визначення відповідності предмета регулювання і виду нормативно-правового акта слід виходити з таких положень:

  • Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй;
  • згідно із статтею 22 Конституції України при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод людини і громадянина;
  • у статті 92 Конституції України перелічено питання, що визначаються та встановлюються виключно законами України;
  • у законі України може бути визначено ступінь юридичної сили певного нормативно-правового акта, який необхідно прийняти.           

Основним способом вирішення питання про відповідність предмета регулювання і виду нормативно-правового акта є порівняльний аналіз проекту і споріднених нормативно-правових актів різного рівня. Необхідно звертати увагу на врахування у проекті всіх нормативно-правових актів більш високого рівня та на випадки включення до підзаконних нормативно-правових актів положень, які мають регулюватися законом.

 

 Системно-юридична оцінка

6. Системно-юридична оцінка проекту нормативно-правового акта передбачає визначення ступеня відповідності нормативних приписів положенням чинних міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України і які стосуються предмета регулювання даного проекту нормативно-правового акта.

Зідно із статтею 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. Тому проект нормативно-правового акта має бути зіставлений з відповідними за тематикою чинними міжнародними договорами з метою виявлення та усунення можливих суперечностей і неузгодженостей.

Окрему групу міжнародних нормативно-правових актів становить законодавство Європейського Союзу. Згідно із Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу, затвердженою Указом Президента України від 11 червня 1998 р. N 615, та Указом Президента України від 9 лютого 1999 р. N 145 «Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади» адаптація законодавства України до законодавства Європейського Союзу є одним з важливих напрямів процесу нормотворення. У зв’язку з цим обов’язковою є оцінка проекту нормативно-правового акта з точки зору ступеня його узгодженості із законодавством Європейського Союзу.

7. У ході системно-юридичного оцінювання проекту нормативно-правового акта доцільно порівняти характер нормативного регулювання тих самих або аналогічних питань у минулому (вид нормативно-правового акта, основні інститути та правові засоби і т. ін.). 

Це необхідно для:

  • визначення шляхів вирішення того чи іншого правового питання, які застосовувалися в минулому;
  • збереження певного рівня наступництва під час регулювання однорідних суспільних відносин, проведення важливих правових реформ;
  • уникнення повторів правових приписів, які вже діяли в попередні часи і вочевидь не виправдали себе.

8. Одним з елементів системно-юридичної оцінки є порівняння положень проекту нормативно-правового акта з актами законодавства зарубіжних країн, якими регулюється така ж або аналогічна сфера суспільних відносин. 

Порівняння має на меті перевірити, наскільки винесений на правову експертизу проект відповідає сучасним тенденціям нормотворення, а також визначити найбільш вдалі правові рішення і використати їх з урахуванням специфічних умов України, особливо з тих питань, де в нас немає достатнього досвіду нормативного регулювання.

Важливість порівняльно-юридичної оцінки проекту нормативно-правового акта буде дедалі зростати, враховуючи підтриману міжнародним співтовариством тенденцію уніфікації національних законодавств.

Здійснюючи порівняльно-юридичну оцінку проекту нормативно-правового акта, необхідно звертати увагу на перевірку чинності та точності перекладу нормативних текстів, враховувати систему права конкретної держави.           

Основним методичним правилом здійснення міжнародно-юридичної та порівняльно-юридичної оцінок проекту нормативно-правового акта є відбір для порівняння лише зіставлюваних нормативно-правових актів, правових інститутів та окремих норм виходячи не лише з подібності термінів та інших суто формальних ознак, а й встановлюючи передусім збіг змісту правових приписів, що має базуватися на подібності соціально-економічних умов, в яких діють нормативні акти, що порівнюються.             

9. У процесі системно-юридичного оцінювання має бути чітко визначене місце проекту нормативно-правового акта в певній галузі права, встановлено всі змістовні зв’язки проекту та його окремих положень з чинними нормативно-правовими актами всіх рівнів.           

Порівняння положень проекту з відповідними нормами правової системи має на меті:

  • визначення переліку нормативно-правових актів, з якими проект, що розглядається, має становити єдину внутрішньо погоджену нормативну систему;
  • встановлення відповідності положень проекту пов’язаним з ним нормативним приписам, виявлення можливих суперечностей та неузгодженостей, розроблення пропозицій щодо їх усунення;
  • оцінку повноти та обґрунтованості пропозицій про прийняття нових нормативно-правових актів у пакеті з даним проектом або про внесення змін і доповнень до чинних нормативно-правових актів усіх рівнів, які пов’язані з даним проектом.

Системно-юридична оцінка повинна базуватися на результатах концептуальної оцінки проекту нормативно-правового акта і відповідним чином конкретизувати її. Теоретичні засади системно-нормативної оцінки становлять положення теорії держави і права щодо системи галузей права, ієрархічної системи законів та інших нормативно-правових актів та їх підпорядкованості, взаємозв’язків між різними галузями права і правовими інститутами.

10. Під час визначення переліку нормативно-правових актів, з якими проект певним чином пов’язаний, слід передусім виходити з прямих посилань у тексті проекту на окремі положення Конституції України, чинні закони та інші нормативно-правові акти. На основі цих посилань може бути складений первинний перелік нормативно-правових актів для системно-юридичної оцінки проекту. 

Оскільки текст проекту, як правило, містить прямі вказівки лише щодо окремих, здебільшого підзаконних нормативно-правових актів, необхідно зіставити його з чинними нормативно-правовими актами певної галузі або кількох галузей права. На цій основі первинний перелік нормативно-правових актів для системно-юридичної оцінки проекту може бути значно розширений. З урахуванням наявного часу та кількісного складу експертів їх завдання може бути обмежене порівнянням проекту з кількома нормативно-правовими актами, з якими він має найбільш істотні змістовні зв’язки.

Для встановлення наявності зв’язку між проектом та чинними нормативно-правовими актами здебільшого достатньо зіставити їх назви та основні змістові блоки (розділи, глави, групи норм або окремі норми, що визначають основні правові інститути). 

Ефективним методичним прийомом визначення переліку нормативно-правових актів для порівняння є застосування схем їх предметно-видових зв’язків. Такі схеми складаються шляхом розміщення у певній послідовності чинних нормативно-правових актів усіх рівнів, які належать до певної галузі, підгалузі права, згідно з їх предметно-галузевою та видовою характеристиками. Проект нормативно-правового акта розміщується в схемі згідно із зазначеними характеристиками за принципом максимальної схожості з найближчими актами. Місце проекту в схемі визначає безпосередні змістовні зв’язки з чинними нормативно-правовими актами та певною мірою відображає їх характер.

Проте предметно-галузевий принцип побудови таких схем не дає змоги відобразити певні типи системних зв’язків. По-перше, йдеться про зв’язки між нормативно-правовими актами, які належать до різних галузей або підгалузей права, але містять положення щодо тих самих або аналогічних правових інститутів. По-друге, поза схемою можуть залишитися нормативно-правові акти загального характеру, які містять базові положення стосовно сфери суспільного життя, яка становить предмет регулювання проекту. Такі зв’язки мають простежуватись окремо з урахуванням особливостей побудови правової системи.             

11. Найбільш раціональна послідовність здійснення системно-юридичної оцінки проекту полягає у зіставленні його спочатку з нормативно-правовими актами більшої юридичної сили, що містять положення загального характеру, потім з максимально близькими за предметними характеристиками нормативно-правовими актами одного рівня і, нарешті, з актами меншої юридичної сили, які мають визначати порядок виконання приписів проекту. 

Для з’ясування характеру зв’язків між проектом та чинними нормативно-правовими актами, виявлення можливих суперечностей та неузгодженостей використовується такий методичний прийом, як послідовне зіставлення формулювань проекту з відповідними конкретними положеннями кожного нормативно-правового акта, включеного до схеми предметно-видових зв’язків. У процесі такого зіставлення доцільно розробляти різні види порівняльних таблиць текстів проекту та чинних нормативно-правових актів.

Результатом системно-юридичної оцінки проекту нормативно-правового акта має бути повна схема його змістовних зв’язків з чинними нормативно-правовими актами, перелік виявлених суперечностей та неузгодженостей, а також конкретні пропозиції щодо змін і доповнень, які необхідно внести до проекту або чинних нормативно-правових актів для усунення недоліків.  

 

Юридико-технічна оцінка

12. Здійснення юридико-технічної оцінки проекту нормативно-правового акта має на меті визначення ступеня його відповідності усталеним правилам побудови та редакційно-лексичного оформлення нормативно-правових актів.

Юридико-технічному аналізу та оцінці мають бути піддані:

  • структура проекту;
  • правові норми, конструкції та терміни (група статей, окремі статті, їх частини, пункти, підпункти, абзаци, примітки, посилання);
  • зовнішнє оформлення та реквізити проекту (вид нормативно-правового акта, найменування органу, який має його прийняти, назва нормативно-правового акта, його структурних елементів та їх нумерація або літерне позначення);
  • стилістика проекту.             

13. Оцінюючи структуру проекту нормативно-правового акта слід насамперед з’ясувати ступінь її відповідності усталеним принципам нормотворення, до яких можна віднести:

  • розміщення спочатку більш загальних, а потім більш конкретних положень;
  • об’єднання положень загального характеру, що стосуються усієї сукупності спеціальних матеріальних або процесуальних норм, в окрему частину, розділ (у кодифікованих нормативно-правових актах) або главу;
  • уникнення повторів загальних приписів в інших частинах, розділах або главах без крайньої потреби;
  • передування матеріальних норм процесуальним, якщо останні спрямовані на забезпечення реалізації матеріальних норм;
  • відповідність послідовності викладу спеціальних положень проекту логіці предмета регулювання;
  • розміщення наприкінці проекту положень про контроль за виконанням нормативно-правового акта, відповідальність за його порушення, а також у разі необхідності перехідних (приписів, що визначають умови та порядок дії інших нормативно-правових актів або їх окремих норм, врегульовують інші правовідносини) та прикінцевих положень (термін набрання чинності актом, перелік актів, які втрачають силу або до яких мають бути внесені зміни в зв’язку з його прийняттям, і т. ін.).

14. Юридико-технічна оцінка структури проекту нормативно-правого акта може бути здійснена шляхом її іставлення із структурами чинних нормативно-правових актів, які мають аналогічні характеристики, належать до одного виду.

Це може бути здійснено шляхом:

  • складання переліку стислих визначень змісту кожного структурного елементу тексту проекту, починаючи від частин та розділів і закінчуючи окремими статтями, пунктами;
  • створення аналогічних переліків щодо чинних нормативно-правових актів відповідного виду та формування їх узагальненої структури;
  • поетапного (частини, розділи, глави і т. д.) порівняння складу та порядку розміщення структурних елементів тексту проекту і узагальненої структури нормативно-правових актів відповідного виду.

Надійність та аргументованість структурної оцінки буде тим більшою, чим більшу кількість нормативно-правових актів залучено для порівняння. Для забезпечення систематичного та оперативного проведення правових експертиз доцільно створити банк узагальнених структур нормативно-правових актів різних видів, який має постійно оновлюватися.

Оцінюючи побудову окремих правових інститутів, які регламентуються проектом нормативно-правового акта, необхідно звертати увагу на повноту їх структури та дотримання принципу компактного розміщення всіх норм (бажано в окремому розділі або главі). Слід також щодо кожного правового інституту визначати ступінь оптимальності та повноти його норм і виявляти зайві серед них.

15. Оцінюючи окремі правові норми, конструкції та терміни, що містяться у тексті проекту нормативно-правового акта, необхідно перевірити ступінь їх відповідності базовим положенням теорії нормотворення, зокрема таким, як:

  • дотримання загальної структури правової норми (гіпотеза, диспозиція, санкція) та особливостей побудови норм окремих галузей права і видів нормативно-правових актів (норм, що визначають склад правопорушення, процесуальних норм і т. п.);
  • переважання в тексті проекту прямих приписів і мінімальне використання бланкетних норм та посилань;
  • оптимальне співвідношення в тексті проекту абстрактних формулювань (характеристика суб’єкта, діяльності і т. п. через зазначення їх істотних ознак) та переліків конкретних органів, посадових осіб, фактів, дій, заходів, яких стосується дана норма;
  • супроводження загальних дозволів конкретними заборонами, а загальних заборон конкретними дозволами (вичерпним переліком винятків);
  • вживання у тексті проекту лише тих термінів, які є необхідними для розкриття його змісту, та дотримання принципів обов’язкового пояснення терміну, який вживається вперше, та тотожності змісту терміну в усіх випадках його використання за текстом проекту нормативно-правового акта, а також у чинних нормативно-правових актах;
  • переважне використання усталених правових конструкцій та термінів, обмежене та обґрунтоване введення до тексту проекту нових термінів;
  • використання оцінних термінів лише у виняткових випадках;
  • невикористання незрозумілих, багатозначних, нечітко сформульованих термінів, а також загальновідомих термінів в іншому значенні (можливі винятки з цього правила необхідно пояснити в тексті проекту);
  • пояснення спеціальних науково-технічних термінів в окремих статтях, пунктах або посилання на нормативні документи, в яких роз’яснюється їх значення.

Оцінка правових норм, конструкцій та термінів може бути здійснена шляхом складання графічних схем логіко-нормативної побудови кожної із статей (пункту) проекту нормативно-правового акта або повного переліку конструкцій (конкретні види переліків, дефініцій, способи побудови санкцій і т. п.), а також словника термінів, що вживаються у проекті нормативно-правового акта.

Оцінка стилістики проекту нормативно-правового акта може здійснюватися за допомогою таких методичних прийомів, як складання переліку основних мовних виразів та словника термінів. Оцінюючи мову тексту проекту, слід ретельно виявляти випадки вживання складних речень, застарілих та таких, що рідко вживаються, слів і словосполучень, канцеляризмів, мовних штампів, незрозумілих абревіатур та скорочень.

 

 Експертний висновок

16. Загальна оцінка проекту нормативно-правового акта формулюється на основі оцінок за кожним з наведених вище блоків питань правової експертизи. Під час визначення загальної оцінки має враховуватися нерівнозначність оцінок за окремими блоками питань. Більший вплив на остаточний висновок щодо проекту мають результати концептуальної та системно-юридичної оцінок. Негативний характер зазначених оцінок може зумовити загальний висновок про необхідність відхилення проекту нормативно-правового акта. Низька юридико-технічна оцінка може обумовити висновок про необхідність більш або менш значного змістовного перероблення проекту або внесення до нього редакційних змін.

17. Результати правової експертизи відображаються в експертному висновку, який складається з вступної, аналітичної та підсумкової частин.

У вступній частині визначається об’єкт та предмет правової експертизи, наводяться дані про експерта або групу експертів, які проводили експертизу. 

Аналітична частина повинна містити обґрунтовані зауваження до тексту проекту нормативно-правового акта відповідно до кожного з наведених блоків питань правової експертизи, а також пропозиції щодо усунення виявлених недоліків. 

У підсумковій частині формулюються концептуальна, системно-юридична та юридико-технічна оцінки проекту нормативно-правового акта, а також його загальна оцінка.  

 

IV. Особливості наукової правової експертизи

1. Завданнями наукової правової експертизи проекту нормативно-правового акта, крім зазначених у пункті 3 розділу I цих Методичних рекомендацій, можуть бути:

  • визначення ступеня відповідності правових приписів об’єктивним та суб’єктивним закономірностям, притаманним суспільним відносинам, що становлять предмет регулювання даного нормативно-правового акта;
  • врахування попередньої та поточної практики нормативного регулювання даної або аналогічної сфери суспільних відносин в Україні та за кордоном;
  • максимальне залучення та використання в експертному дослідженні наявної наукової інформації, статистичних та інших даних, докладне обґрунтування положень, що наводяться;
  • прогнозна оцінка можливих наслідків реалізації майбутнього акта, ступеня та характеру його можливого впливу на соціально-економічні відносини, що становлять предмет правового регулювання;
  • проведення в разі необхідності спеціальних досліджень з найбільш складних питань або з питань, щодо яких відсутня відповідна науково підтверджена інформація.

2. До предмета наукової правової експертизи можуть бути додатково включені такі питання:

Чи можлива реалізація проекту в конкретних соціально-економічних умовах, що склалися у суспільстві? Якщо ні, то в якій частині і чому?

Які соціально-економічні процеси та явища можуть сприяти реалізації проекту і чому?

Які соціально-економічні процеси та явища можуть створити несприятливі умови для реалізації проекту або виключити можливість його реалізації і чому?

Яким може бути ставлення до проекту населення в цілому, представників професійних груп, посадових осіб, яких він безпосередньо стосується?

Якими можуть бути наслідки реалізації проекту?

3. Наукова правова експертиза може проводитися одним експертом або групою експертів.

Особливим методом проведення групової наукової правової експертизи є опитування експертів за спеціально розробленим переліком питань або анкетою. 

Опитування допомагає використати знання і досвід фахівців безпосередньо, без проміжних стадій накопичення та аналізу необхідного інформаційно-довідкового матеріалу. Цей метод дає можливість досить швидко отримати оцінку значної кількості компетентних спеціалістів. Найкращі результати він дає у тих випадках, коли необхідно здійснити прогноз наслідків прийняття того чи іншого нормативного рішення, тобто за умов відсутності або недостатності необхідної для оцінки інформації. 

Експертне опитування має проводитися спеціальною групою фахівців, які здійснюють відбір експертів, розроблення переліку питань або анкети, проведення опитування та узагальнення отриманих результатів. На кожному з етапів цієї роботи необхідно дотримуватися певних науково обґрунтованих процедурних вимог щодо кількості та відбору експертів, надання їм відповідних матеріалів для оцінки, підрахунку результатів опитування.           

Доцільним є створення постійно діючих груп експертів з певних напрямів нормативного регулювання.

 

Л і т е р а т у р а

 

Богачова О. В. Законотворчий процес в Україні : пробле­ми вдосконалення: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / Богачова Олена Вікторівна. – К., 2006 р. – 208 с.

Богачова О.В. Теоретико – правові засади та практика законотворення: дис. на здобуття наук. ступеня доктора юрид. наук: 12.00.01 / О.В.Богачова, — К., 2013, — 510 с.

Бюлов Э. Типичные недостатки правовых норм. / Э. Бюлов // Законодательная практика / под ред. Э. Новака; перев. с нем. Е. А. Токарева; науч. ред. Т. Ф. Яковлєва.– Бонн : Федеральная академия гос. управ­ления, 1983-84. – С. 8. – 25.

Глобализация и развитие законодательства : Очерки / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, А. С. Пиголкин. – М. : Городец, 2004. – 464 с.

Государство и право Франции. Государственный со­вет Франции в системе правового государства [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:// proeto.com.ua/pravo/gosudarstvo-i-pravo-v-xx-xxi-vekah/ gosudarstvo-i-pravo-francii-gosudarstvennyy-sovet-francii-v.

Законопроектування = The drafting of laws / Укладач С. Писаренко; Канадсько-українська програма із законопроектування. — Оттава, 1998. — 201 с.

Карпен У. Оценка законов: европейский опыт. Немецкий опыт / Ульрих Карпен // Оценка законов и эффективности их принятия : материалы международного семинара (16- 17 декабря 2002 г.). – М. : Издание Государственной Думы, 2003. – С. 36 – 49.

Конституции государств Европы : В 3 т. / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. – М. : Изд. Норма, 2001. – Т. 3 – 792 с.

Правове регулювання законодавчого процесу: досвід країн ЄС та пропозиції для України // Часопис „Парламент” / Лабораторія законодавчих ініціатив.– 2011. – № 1. – 48 с.

Справочник по вопросам проверки проектов законов и постановлений – рекомендации по конституционному и единообразному оформлению правовых предписаний / Федеральное министерство юстиции ФРГ, Германский фонд международного правового сотрудничества; перевод с нем. – Бонн : Изд-во „Федеральный вестник”, 1995. – 148 с.

Турецкий Н. Н. Законодательная ветвь власти Казахстана : монография / Н. Н. Турецкий. – Алматы: ТОО „Издательство „Норма-К”, 2011. – 336 с.