Планування

Мудрий законодавець починає не з видання законів, а з вивчення їх придатності для даного суспільства.

 Жан Жак Русо

Планування, як констатуючий фактор законотворення. Шляхи вдосконалення в контексті рецепції зарубіжного досвіду 

(суб’єкти планування, строки, демократизація планування, інформативність позицій планів)

Перша стадія законопідготовчого етапу — планування — має важливе значення для створення цілісної, внутрішньо узгодженої системи законодавчих норм.

У нашому розумінні планування підлягає розгляду одночасно в двох взаємопов’язаних і взаємообумовлених аспектах. З одного боку – це планування законодавчої діяльності пар­ламенту, а з іншого – планування законопідготовчих робіт.

Планування законотворення може розгляда­тися як нормативно врегульована скоординована діяльність державних органів, що базується на результатах прогнозів та моніторингу й містить взаємопов’язані та взаємообумовлені компоненти, і поєднує в собі як планування законодавчої діяльності парламенту, так і планування законопідготовчих робіт суб’єктів законотворення.

У такій якості планування законотворення:

• дає можливість раціонально вибудовувати систему законодавства за рахунок пріоритетної підготовки та розгляду базових, системоутворювальних законопроектів;
• підготовлює та розглядає схожі за предметом регулювання проектів законів;
• допомагає оптимально організувати підготовку законопроектів, скоординувати цю діяльність, усунути її дублювання, посили­ти контроль за якістю та термінами підготовки, підвищити дисциплінованість виконавців, обмежити вузькогалузеве лобі­ювання у певних сферах;
• забезпечує широкомасштабні роботи з оновлення та систематизації законодавства, заповнення про­галин у законодавчому регулюванні, ліквідацію множинності законів, скасування застарілих норм.

Планування є необхідною передумовою суспільного розвитку і тісно пов’язане з прогнозуванням. Прогнозування ґрунтується на застосуванні загальнонаукових та спеціальних методів досліджень.

На нашу думку, одним із основних методів досліджень у цьому контексті є правовий моніторинг, це система спостережень, оцінок, прогнозу, стану й динаміки правових процесів.

Правовий моніторинг є:

• дієвим способом контролю якості нормативно-правових актів;
• формою оцінки ефективності правового регулювання;
• каналом зворотного зв’язку між нормативно-правови­ми актами й результатами їх дії;
• інструментом вироблення обґрунтованих пропозицій з удосконалення законодавства й правозастосовчої прак­тики, підвищення їх якості та ефективності правової системи в цілому.

Особливої уваги потребує моніторинг закону, як системи постійного спостереження, аналізу та впливу на правову сферу, на всі стадії життя закону – від зародження ідеї, визначенні предмета регулювання до реалізації норм і контролю за ефективністю їх застосування.

І тому цікавим, на наш погляд, може бути досвід зарубіжних країн у цій сфері.

У більшості країн уряд є основним розробни­ком законопроектів. Посилення ролі уряду в законопроектній діяльності зіграло важливу роль у підвищенні планомірності розвитку законодавства, оскільки планування є однією з основних функцій державного управління та невід’ємною частиною діяльності органів виконавчої влади, у тому числі й із розробки законопроектів. У довіднику «Парламенти сві­ту» наводяться дані, за якими з 59 держав, досвід яких був вивчено, у 37 державах уряди вносять від 90 до 100 процентів законопроектів, ще в 22 державах – понад 50 процентів законопроектів.

У Фінляндії основою планування законодавчого процесу є програма діяльності уряду, яка затверджується парламентом.

У Великобританії уряд є найважливішим центром планування законотворчої діяльності. Функціями визначення урядо­вих законодавчих пріоритетів, складання, моніторингу і зміни законодавчої програми протягом парламентської сесії наділе­ний спеціальний підрозділ при Кабінеті міністрів – Комітет Кабінету із законодавчої програми на чолі з Лідером Палати громад.

У Німеччині урядова програма з основними намірами у сфері законотворення, підготовлена партією – переможницею виборів, стає основним джерелом законодавчих ініціатив на чотири роки. Федеральний Канцлер як глава виконавчої влади визначає пріоритетні принципи, на основі яких відбувається відбір законодавчих ініціатив міністерств шляхом їх узгоджен­ня з політичним курсом. Ця робота забезпечується Відомством Федерального канцлера (Bundeskanzleramt), консультативним державним органом при Федеральному Канцлері.

У Швейцарії депутати, як правило, вносять свої пропози­ції щодо підготовки законопроектів в уряд. Уряд планує законопроектну діяльність, парламент – законодавчу.

У Франції уряд не лише пропонує парламенту розгляд важливих питань, а й перешкоджає розгляду небажаних і таких, що не відповідають інтересам суспільства.

У цілому, пріоритетність уряду у плануванні властива як країнам англосаксонської правової сім’ї (Великобританії, Канаді, Австралії, Новій Зеландії), де законодавча програма уряду оголошується в парламенті монархом чи його представ­никами і визначає законодавчі пріоритети на кожну парла­ментську сесію, так і країнам романо-германської правової сім’ї (Франції, ФРН, Австрії тощо).

На відміну від зазначених країн в Італії представник уряду бере участь у формуванні програми, календаря й поряд­ку денного палат парламенту, але основну роль при визначенні пріоритетів програми законотворчої діяльності відіграють основні парламентські групи. З огляду на багатофракційність італійського парламенту велика увага у ньому приділяється погоджувальним процедурам. Відповідальними за формування програми, календаря й порядку денного палат є Конференції голів парламентських груп. Конференція затвер­джує програму, розроблену на основі пропозицій уряду та парламентських груп.

У Данії парламент є центром планування законодавчої діяльності, визначає пріоритети поточних і середньо­строкових планів.

У США планування здійснюється Президентом у регуляр­них посланнях Конгресу на початку кожної сесії (на підставі розділу 3 ст. ІІ Конституції). Послання містить досить докладну законодавчу програму. Проект послання Президента готується його радниками на основі найрізноманітніших джерел – від доповідей органів виконавчої влади до наукової літератури; при складанні планів роботи нижньої палати парламенту осно­вне значення має спеціальний комітет.

У Казахстані також планування відбувається на основі послань Президента, які закладають довгострокові та коротко­строкові цілі. Вони є основою для розробки Стратегії розвитку країни на 30 років, Концепції правової політики, десятиріч­них, трирічних та щорічних планів законопроектних робіт. Проекти перспективних і щорічних планів законопроектних робіт уряду розробляються Міністерством юстиції за участю Міжвідомчої комісії з питань законопроектної діяльності при Уряді Республіки Казахстан і узгоджуються із Президентом Республіки (на основі Указу Президента Республіки Казахстан).

У деяких країнах важливу роль у плануванні законодавчої діяльності відіграє спеціальний колегіальний орган парламенту (Рада старійшин Бундестагу ФРН, Конференції голів Національних зборів та Сенату Франції, Конференції голів парламентських груп Палати депутатів та Сенату Італії, Координаційна конференція Бюро Національної Ради та Бюро Ради Кантонів у Швейцарії). В роботі цих органів беруть участь голова парламенту, його заступники, голови парламентських фракцій та груп, представники уряду, в деяких країнах – го­лови комітетів. Політична складова у плануванні, обумовлена участю голів парламентських фракцій, характерна практично для всіх парламентів світу. Слід згадати також про участь у плануванні науково-дослідних установ при парламенті, таких як, наприклад, Центр парламентаризму та законотворчості при Законодавчих Зборах Киргизької Республіки.

Так, у Німеччині сформова­ний центр планування законотворчих робіт; в Італії важливі повноваження у сфері координації законопроектних планів міністерств покладені на Центральне бюро з координації законодавчих ініціатив і нормотворчої діяльності Загального секретаріату Президії Ради Міністрів; законодавча програма уряду Великобританії ґрунтується на доповіді Правової комісії при Парламенті, яка визначає стратегічні напрями довгострокового планування, проводячи комплексні дослідження модернізації та вдосконалення законодавства; у Канаді працює урядовий Комітет із планування та пріоритетів; у Республіці Білорусь розробкою планів займається Національний центр законопроектної діяльності при Президентові тощо.

В контексті зарубіжного досвіду зазначимо, що планування законотворчої діяльності залежно від терміну реалізації поділяють на поточне (короткострокове – до одного року) та пер­спективне (довгострокове – на 5 років та більше). Наприклад, в обох палатах парламенту Італії існують програми роботи на три місяці. У Данії законодавча діяльність пар­ламенту (Фолькетінгу) планується на сесійний рік . У деяких країнах Східної Європи (Угорщина, Румунія) та більшості країн СНД здійснюється планування законодавчої діяльності на період сесії парламенту. Розвинена система планування законодавчої діяльності парламенту на весь строк його повноважень (4 роки) існує у Швейцарії.

У Білорусі відповідно до Правил підготовки проектів нормативних правових актів, затверджених Указом Президента, виокремлюють два основні види планів: державні програми (не менше ніж на 5 років) та такі, що готуються на їх основі, щорічні плани підготовки проектів нормативних правових актів.

Важливим питанням у забезпеченні репрезентативності, вичерпності змісту планів законопроектних робіт, що безпосе­редньо впливає на їх реалізацію, є інформативність позицій, з яких складаються відповідні плани.

Цікавим і, на нашу думку, прийнятним для застосуван­ня в Україні у цьому сенсі є досвід Данії, де план містить досить докладну інформацію про майбутні закони, що й обумовлює їх доступність, виконуваність, обґрунтованість та кращу організацію законопроектних робіт.

На етапі підготовки урядової програми законотворчої діяльності (яка представляється в парламенті та являє собою план підготовки та подання на розгляд парламенту урядових законопроектів) кожне міністерство Данії формулює назву законопроекту, ви­значає його стислий зміст (3-6 рядків), складає опис проекту (аналіз політичної та економічної ситуації у відповідній сфері, цілі проекту), опис економічних й управлінських наслідків ухвалення проекту для держави, регіонів та органів місцевого самоврядування, аналіз відповідності проекту нормам права ЄС, наводить аналіз місця закону (у разі його схвалення) у правовій системі держави, робить огляд альтернативних рі­шень, оцінку регуляторного впливу проекту.

У цьому сенсі доречно також навести досвід Болгарії, де включення законопроектів до Програми законопроектних ро­біт Ради Міністрів відбувається за умови їх обґрунтування та наявності часткової оцінки їх впливу. Часткова оцінка впливу базується на аналізі позитивних і негативних наслідків при­йняття запропонованого законопроекту, його впливу на бізне­сові кола, громадян. У випадках, коли проектується масштаб­ний за сферою впливу закон, він додатково отримує спеціальну позначку. До законопроекту, який пропонується включити до програми, додаються такі супроводжувальні документи: аналіз чинного законодавства, обґрунтування необхідності прийняття закону, цілі та предмет регулювання запропонованого проекту, стислий огляд часткової оцінки впливу, аналіз можливих на­слідків неприйняття законопроекту.

Для України цікавим може бути також досвід Швейцарії, де планування на строк повноважень парламенту (4 роки) скла­дається з двох компонентів: визначення основних напрямів урядової політики та фінансового планування. В «Основних напрямах політики» викладаються політичні пріоритети й найважливіші цілі на строк повноважень парламенту нового скликання, визначаються заходи для їх реалізації («предметне планування»), зазначаються проекти, заплановані до прийнят­тя протягом строку повноважень парламенту нового скли­кання, або середньостроковий план законодавчої діяльності, розроблений на основі встановлених пріоритетів. Фінансове (бюджетне) планування встановлює фінансове забезпечення реалізації політичних і законодавчих пріоритетів. Предметні та фінансові плани узгоджуються змістовно та в часі, тому вже на етапі планування законопроектних робіт здійснюється контроль за фінансовою забезпеченістю законопроектів.

Одним із напрямів вдосконалення планової діяльності в Україні могла б стати повноцінна реалізація принципу демократизації планування, забезпечення участі суб’єктів законотворення, що не є суб’єктами законодавчої ініціативи (громадян, громадських об’єднань, наукових установ тощо) на всіх стадіях планового циклу.

Передусім це мало б вплив на відкритість законотворення. У цьому сенсі цікавим є досвід Болгарії, де пропозиція щодо включення законопроекту до Програми законопроектних робіт Ради Міністрів розміщується на сайті того органу (установи), який розробляє законопроект, і громадяни та установи про­тягом 30 днів мають змогу надавати свої пропозиції.

Планування законотворення є одним із засобів забезпечення юридичної єдності законодавства, внутрішньої узгодженості його нормативних приписів, їх взаємної пов’язаності, повноти і несуперечливості. Воно відіграє значну роль для вдосконалення законодавства, його систематизації, дозволяє своєчасно та ефективно вирішувати завдання щодо заповнення прогалин в законодавчому регулюванні, виключати зайву множинність законів, скасовувати застарілі норми. План законопроектних робіт визначає на конкретний проміжок часу законодавчу стратегію, і є концентрованим відображенням правової політики держави.

Актуальність планового підходу до організації законотворчої діяльності в Україні пояснюється як надмірними тем­пами формування законодавчої бази, так і неврегульованістю правил і порядку реалізації права законодавчої ініціативи.

І тому, на наш погляд, уявляється необхідним створення цілісної системи планування яка повинна складатися з унормованого комплексного та скоординованого планування законопроектної діяльності всіх суб’єктів законотворення та планування законодавчої діяльності парламенту.

Планування законотворчої діяльності передбачає процес розробки Державної програми розвитку законодавства. Її підготовка повинна ґрунтуватися на результатах правового моніторингу, в тому числі громадської думки щодо актуальних проблем суспільно-політичного жит­тя України, досліджень політичних і соціально-економічних перетворень у державі, а також прогнозуванні розвитку право­відносин в українському суспільстві.

У Програмі необхідно передбачати поетапний перегляд законодавства України, прийнятого з 1990 рр., з метою його приведення у відповідність з термінологією та вимогами сучасного законодавства, що базується на Конституції України та кодексах України.

На основі Державної програми розвитку законодавства має здійснюватися планування законопроектної діяльності.

Такий план може бути розроблений терміном на три роки.

Планування законопроектної роботи можна визначити як скоординовану комплексну діяльність суб’єктів законотворення, яка включає такі позиції: робочу назву проекту за­кону; його стислий зміст; мету; аналіз місця закону (у разі його схвалення) у правовій системі держави, огляд альтернативних рішень, оцінку регуляторного впливу проекту; найменування органу – головного виконавця; перелік співвиконавців; орієн­товні строки завершення розробки проекту та внесення його до парламенту.

При плануванні законопроектної діяльності є необхідність чітко розмежовувати перспективні (на 3 роки) і поточні правові завдання (на 1 рік).

Для організації планування законотворення необхідно створити Координаційну раду з планування законотворення при Верховній Раді України, як головному законодавчому орга­ні країни, оскільки парламент має виконувати роль координа­тора законотворчої діяльності серед її численних суб’єктів на всіх стадіях цього процесу. До складу такої ради повинні вхо­дити представники суб’єктів законодавчої ініціативи, органів правозастосування, громадських об’єднань, а також науковці.

Л і т е р а т у р а

Богачова О.В. Теоретико – правові засади та практика законотворення: дис. на здобуття наук. ступеня доктора юрид. наук: 12.00.01 / О.В.Богачова, — К., 2013, — с. 510/.

Богачова О.В. Законотворення: Теоретико-прикладні аспекти. / Богачова О.В. ТОВ “Друкарня Рута’ м. Кам’янець-Подільськ, 2012, — с. 446/.

Богачова О.В. Законотворчий процес в Україні: проблеми вдосконалення: дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: 12.00.01 / Богачова О.В., К., 2006, — с. 238./.

Bundesgesetz uber die Bundesversammlung vom 13.Dezember 2002 (Stand am 14. Oktober 2003). AS 2003 3543.

Executive Government Processes and Procedures in Saskatchewan. – Cabinet Secretariat,

Executive Council. Regina, 2007 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.gov.sk.ca/ Default.aspx?DN=557a99e1-5f3a-49e6-9de6-e57e44f05de0.

Farrar J. H. Law Reform and the Law Commission / J. H. Farrar. – L. : Sweet & Maxwell, – 151 р.

Konig К. Conseil politique et appui administratif а la Chancellerie de la Republique Federale D’Allemagne et la planification / К. Konig // Revue franchise d’administration publique. – Avril – Juin, 1987. – № 42. – P. 261 – 273.

Ross A. Dansk statsforfatningsret / Alf Ross. – Kobenhavn : Nyt Nordisk Forlag, 1980. – 867 p.

Thornton G. C. Legislative drafting / G. C. Thornton. – 3rd ed. – L. : Butterworths, 1987. – XXIX, 376 p.

Бекишиева С. Р. Роль правового мониторинга в пра­вовой системе современной России / С. Р. Бекишиева [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www. rusnauka.com/1_NIO_2011/Pravo/76648.doc.htm.

Богачова О. В. Законотворчий процес в Україні : пробле­ми вдосконалення: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / Богачова Олена Вікторівна. – К., 2006 р. – 208 с.

Исаев М. А. Основы конституционного права Дании / М. А. Исаев; МГИМО(У) МИД России. – М. : Муравей, 2002. – 337 с.

Исполнительная власть, судебная власть и учредительная власть во Франции. На французском и русском языках / Ж.-М Бесе, О. Бо, Ж. Бурдон, М. Верпо и др. – М.: Изд-во Фр. Орг. Техн. Сотрудничества, 1993. – 236 c.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран : В 4-х т. / Отв. ред. Б. А. Страшун. – М. : Бек, 1997. – Т.З. : Особенная часть. Страны Европы. – 764 с.

Богачова О.В. Законотворчий процес: стан і шляхи вдосконалення: монограф. у 2-х ч. / О.В. Богачова та ін.; Ін-т законодавства Верховної Ради України. – Реферат, 2010. – 696 с.

Лафтинский В. И. Законодательный процесс / В. И. Лафтинский // Очерки конституционного права иностранных государств / Отв. ред. Д. А. Ковачев. – М.: Спарк, 1999. – С. 168 – 181.

Парламенты зарубежных стран : Справочник / С. Авакьян, Н. Аксенов, Н. Антонов и др.; сост. А. И. Иойрыш; под общ. ред. И. В. Спиридонова. – М. : Политиздат, 1968. – 284 с.

Подоляка А. М. Зарубіжний досвід перспективно­го планування законодавчої діяльності парламенту / А. М. Подоляка, Ю. В. Данилюк // Планування законодавчої діяльності парламенту: матеріали міжнародної наук.-практ. конференції, 22 червня 2010 р. / За заг. ред. В. О. Зайчука. – К. : Ін-т законодавства Верховної Ради України, 2011. – С. 48 – 50.

Положение о Национальном центре законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь. Утверждено Указом Президента Республики Беларусь № 407 от 28 июля 1997 г. ‘О создании Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь’ // Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. – 1997. – № 21. – Ст. 740.

Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах / Авт. кол. : В. И. Лафитский, Н. М. Касаткина, А. К. Колибаб и др. – М. : Юридическая литература, 1994. – 128 с.

Правнича природа законодавчих актів і методологічні та прикладні аспекти законотворчого процесу / Мацюк А. Р., Мартиненко П. Ф., Тихонова Є. А. та ін. // Вдосконалення законодавства в сучасних умовах : Зб. наук. ст. – К.: Ін-т законодавства Верховної Ради України, 1996.– Вип. 1. – 180 с.

Старовойтов А. В. Планирование законоподготовительной и законодательной деятельности: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / А. В. Старовойтов. – М., 2004. – 198 с.

Тихомиров Ю. А. О мониторинге закона / Ю. А. Тихомиров // Президентский контроль. – 2004. – № 8. – С. 25 – 30

Тихомирова Л. В. Юридическая энциклопедия / Л. В. Тихомирова, М. Ю. Тихомиров; под ред. М. Ю. Тихомирова. – Изд. 5-е, доп. и перераб. – М., 2001. – 972 с.

Царьков И. И. Развитие правопонимания в европейской традиции права / И. И. Царьков. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2006. – 346 с.

Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. – К.: Укр. енцикл., 2002. – Т. 4: Н-П. – 720 с.