Законодавство має бути голосом розуму
Піфагор
Удосконалення законодавства — основна мета законопроектування
(Стан законодавства. Система законодавства. Ефективність законодавства. Систематизація законодавства. Схеми.)
Успішний розвиток демократичної і правової держави, реалізація економічних реформ, підвищення рівня життя громадян України значною мірою залежить від чинного законодавства, а відтак від ефективної роботи по його створенню й удосконаленню. За результатами законотворення — законами роблять висновки про державу в цілому, ступінь її демократичності, цивілізованості.
Законодавство покликано бути послідовним відображенням справжнього народовладдя, демократичних завойовувань людини.
Українське законодавство починаючи з 1990 року було спрямовано на вирішення найважливіших завдань створення цілісної, узгодженої системи законів, реалізація яких сприяла б подальшому розвитку України.
Із вступом у 1996 році в дію Конституції України були створені основи формування демократичної, соціальної, правової держави.
Творення вітчизняного законодавства великою мірою визначалось конкретно-історичними тенденціями і проблемами його функціонування, які, у свою чергу, обумовлювалися об’єктивними закономірностями розвитку суспільства, наявними умовами і потребами суспільного життя.
Українське сучасне законодавство на думку видатного вітчизняного вченого Рабіновича П. М. формувалося такими шляхами: прийняттям принципово нових за змістом законодавчих актів, яких взагалі не існувало у попередньому (радянському) законодавстві; суттєвою трансформацією останнього шляхом внесення до нього істотних змін; збереженням чинності певного масиву попереднього законодавства, за умови його несуперечності засадам існуючого державного і суспільного устрою, до врегулювання відповідних відносин новим українським законодавством.
З моменту прийняття Верховною Радою Декларації про державний суверенітет України (16 липня 1990 р.) та схвалення Акта проголошення незалежності України (24 серпня 1991 р.) наша держава практично стала на шлях створення національної правової системи, основу якої становлять Конституція України та закони України.
Активна законотворча діяльність в Україні дозволила розширити й поглибити регулювання суспільних відносин, відобразити в законах нові напрями розвитку країни, ліквідувати істотні прогалини в чинному законодавстві, оновити його, скасувати застарілі норми і приписи.
Принципово, були врегульовані суспільні відносини в різних сферах: державно-політичного будівництва, судоустрою, правопорядку, соціального захисту населення та охорони здоров’я, екології, військового будівництва, національної безпеки і цивільної оборони, тощо.
Водночас акцентувалася увага на правовому регулюванні питань господарської діяльності, свободи підприємництва, розвитку інфраструктури ринку. З’явилися нові інститути, притаманні ринковим умовам господарювання (банкрутство, свобода конкуренції, антимонопольне законодавство тощо). Все більшого розвитку, в тому числі завдяки приватизаційним процесам, набув ринок цінних паперів. Закони та інші нормативно-правові акти, що стосуються функціонування господарської сфери, були основною складовою правотворчих рішень за останні роки.
Фактично буди відновлені такі галузі законодавства, як конституційне, цивільне, земельне, банківське, фінансове, кримінальне, кримінально-процесуальне, адміністративне. Відбувалася радикальна якісна новелізація права — прискорення формування нових галузей та інститутів права (конституційно-процесуального, підприємницького право тощо, або таких інститутів, як президентство, Уповноважений з прав людини, призупинення та судове скасування чинності нормативно-правових актів, приватизаційні відносини, біржова діяльність тощо).
Характеризуючи стан законодавства України на сучасному етапі, необхідно зазначити таку його рису, як активна взаємодія національної правової системи і міжнародного права.
Збільшилося число ратифікованих нашою державою міжнародно-правових актів, які входять до складу системи її права.
Посилення такої взаємодії є однією з конституційних основ правової системи України. Співробітництво між державами має сприяти вирішенню ряду важливих питань, таких як інтернаціоналізація економіки, створення міжнародної системи господарювання, забезпечення екологічної безпеки, формування міжнародного інформаційного простору, боротьба з міжнародним тероризмом, захист прав людини.
Визначилася стратегія і тактика основних напрямів державної політики, спрямованої на формування умов, необхідних для реалізації, охорони і захисту прав людини і громадянина. В національному законодавстві виникла основа для прямого застосування ратифікованих країною міжнародних угод (в першу чергу — про права людини).
Силою закону були здійснені кардинальні зміни і в політичній сфері, а саме щодо забезпечення багатопартійності, політичного плюралізму, зміни виборчої системи, діяльності представницьких органів державної влади країни.
Разом з тим, у формуванні вітчизняного законодавства існують ще системні недоліки. Це пояснюється тим, що правова система незалежної України створювалася великою мірою спонтанно, без належного встановлення пріоритетів, прогнозування шляхів і методів вдосконалення законотворчої діяльності. Не існувало наукового комплексного підходу до розробки фундаментальних проблем законотворення, що негативно позначалося на стратегії її розвитку.
При формуванні вітчизняного правового поля ще простежуються безсистемність і хаотичність, що проявляються у незбалансованості системи законодавства, прийнятті нових законів без узгодження з діючими, порушенні системних зв’язків між законами і підзаконними актами, законами й договорами, недотриманні правил законодавчої техніки, а також недодержанні єдиної термінології.
Численні зміни до прийнятих законів свідчать про неналежну підготовку проектів, а також про їх прийняття без відповідного економічного, фінансового, кримінологічного, екологічного обґрунтування та прогнозування їх ефективності, що зменшує значення законів, нівелює ідею їх загальнообов’язковості і, як наслідок, спричиняє порушення правових норм.
У державі відсутній постійний моніторинг ефективності застосування законодавства, який повинен стати одним з актуальних напрямів державної правової політики, що дало б можливість проводити аналіз раціональності визначення пріоритетних напрямів розвитку законодавства, напрацьовувати конструктивні пропозиції щодо найповнішого законодавчого вирішення економічних, соціальних, політичних та інших питань розвитку суспільства, забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя.
Не повною мірою забезпечується практична реалізація положень законів, прийняття нових законів не завжди викликає реальні зміни у діяльності економічних структур. Громадяни не завжди достатньо проінформовані про прийняті закони та свої права, у зв’язку з чим бувають не готові до виконання своїх обов’язків.
Існує тенденція до нерівномірного розвитку галузей і підгалузей законодавства, що ускладнює досягнення їх збалансованого співвідношення.
Недостатнє є регулювання окремих інститутів та надмірна деталізація нормативно-правових актів і норм, що регламентують певні види відносин. Галузеве законодавство не завжди має чітку кінцеву мету, що визначала б розвиток нашого суспільства.
Реформування державного й громадського життя потребує своєчасного правового моделювання суспільних відносин шляхом прийняття законів та інших нормативно-правових актів.
Оцінка законодавства є невід’ємною складовою методології законодавства, яка повинна включати дослідження ефективності застосування норми та оцінку впливу прийнятих законів на досягнення цілей, які визначив законодавець при розробці законопроектів.
Ефективність законодавства — ступінь співвідношення між результатом, досягнутим в процесі реалізації законодавства, і тими цілями, задля яких воно було прийняте. Ефективність законодавства слід вимірювати його внеском в укріплення правових основ державного і суспільного життя, в реалізацію прав і свобод людини і громадянина.
Нагальною вимогою сьогодення стає науково обґрунтована оцінка ефективності законодавства. Законодавство змінюється. В таких умовах лише перевірки відповідності законодавства і правильного його застосування недостатньо. Необхідно оцінювати вплив правових норм на ті чи інші відносини з метою вчасного внесення необхідних коректив в чинне законодавство.
В порядку денному Верховної Ради практично немає питань, пов’язаних з аналізом результативності Законів, або наслідків їх прийняття. Лише іноді ці питання розглядаються на рівні комітетів, і в обмеженому обсязі.
Для вирішення питання моніторингу ефективності застосування законодавства України варто прийняти Державну програму, що визначила б головні параметри такого моніторингу, напрями становлення і розвитку законодавства.
Необхідно створення структурних підрозділів у всіх органах державної влади, які б аналізували ефективність законів по своїх напрямках.
Для системного аналізу законодавчого масиву необхідно розробити методичні рекомендації “Методика аналізу стану законодавства” а також започаткувати “Реєстр прогалин і суперечностей у чинному законодавстві”, до чого мають бути залучені органи законодавчої, виконавчої, судової влади, органи місцевого самоврядування, наукові центри.
Система законодавства – це зовнішня форма права, що відображає побудову його основних джерел, тобто систему законів. Створення цілісної, узгодженої системи законодавства сприяє подальшому розвитку України як держави, нерозривно пов’язане з підвищенням ролі закону, верховенством Конституції в правовій системі.
До основних факторів формування системи законодавства України можна віднести: економічну та політичну систему, чинну систему права, об’єктивні потреби суспільства та їх правовий вираз; форму державного устрою; структуру органів влади та управління; традиції та рівень якості законодавчої техніки; правову культуру суспільства взагалі та законотворчих органів зокрема, а також деякі інші фактори.
Об’єктивною основою удосконалення законодавства України є, насамперед, розвиток системи права. Система права – це об’єктивно обумовлена системою суспільних відносин внутрішня структура права, яка складається із взаємозалежних норм, логічно розподілених за галузями, підгалузями та інститутами.
Відповідно до єдності правової системи та її диференціації на галузі будується і система законодавства.
Система законодавства має галузеву структуру (галузі законодавства).
Галузь законодавства – внутрішньо узгоджена сукупність законів, що об’єднуються на підставі предмета правового регулювання.
Галузева структура законодавства, яка має велике значення для законотворення і правозастосовчої практики, для зміцнення законності безпосередньо відображає рівень впливу системи права на законодавство як форму зовнішнього виразу правової дійсності.
У системі законодавства України є два основних типи галузей: такі, що відповідають відповідним однойменним галузям права, і такі, що сформовані для окремих сфер державного управління та поєднують предмети і методи кількох галузей права. Галузі законодавства є стабільними компонентами законодавства і не можуть існувати ізольовано.
Існує класифікація галузей законодавства з точки зору їх співвідношення з галузями права, за якою виділяються чотири різновиди галузей законодавства: перший – коли галузь права і законодавства співпадають; другий – коли галузь в основному відповідає галузі права, але повністю з нею не співпадає; третій – коли галузь, у якій переважна більшість норм відноситься до однієї галузі права, але становить лише частину галузі; і четвертий – коли галузь об’єднує норми кількох галузей права, тому чітка її класифікація неможлива.
До основних галузей законодавства України слід віднести: конституційне законодавство, адміністративне законодавство, цивільне законодавство, фінансове законодавство, трудове законодавство, аграрне законодавство, кримінальне законодавство, природоохоронне законодавство, законодавство про шлюб та сім’ю, водне і лісове законодавство, законодавство про судоустрій та прокурорський нагляд, законодавство про цивільне судочинство, законодавство про кримінальне судочинство, виправно-трудове законодавство, господарське законодавство, земельне законодавство тощо.
В центрі системи законодавства як основа знаходиться законодавство про державний устрій з Основним Законом – Конституцією. Ця галузь законодавства обіймає державний устрій, основні права і свободи громадян, організацію органів влади та управління, виборну систему. Законодавство про державний устрій (перш за все – Конституція) складає правову базу для всіх галузей законодавства.
Існують різні класифікації галузей законодавства за блоками, групами тощо.
Важлива роль в удосконаленні законодавства належить систематизації.
Систематизація законодавства – процес упорядкування законодавства держави, удосконалення таких його ознак, як структурованість, узгодженість, єдність та цілісність.
Основними формами систематизації є інкорпорація, консолідація та кодифікація.
Інкорпорація (пізньолат. incorporation – включення до складу) – це форма систематизації, яка полягає в об’єднанні та розташуванні за обраним критерієм законів у збірках, причому зміст відповідних актів не змінюється.
Характерною рисою цієї форми систематизації є незмінюваність текстів. Однак інкорпорація є не лише відтворенням актів у їх первісній редакції. В процесі інкорпорації з тексту актів, що вміщуються у збірку, вилучаються глави, статті (пункти), окремі абзаци, визнані такими, що втратили чинність, вилучаються також тимчасові норми, термін дії яких минув.
Суб’єктами здійснення інкорпорації можуть виступати як правотворчі органи, так і інші установи, особи, до компетенції яких не входять прийняття, зміна, скасування правових норм.
Розрізняють кілька видів інкорпорації.
Офіційна інкорпорація здійснюється уповноваженими суб’єктами: власне правотворчим органом або, за його вказівкою, іншими організаціями, причому таке зібрання набирає офіційного статусу тільки після затвердження правотворчим органом. Залежно від критеріїв упорядкування офіційна інкорпорація може бути хронологічною або систематичною (предметною). У хронологічних збірках нормативні акти розташовують послідовно, за датами видання, у систематичних – за тематичними розділами залежно від змісту, за предметним принципом.
Неофіційна інкорпорація здійснюється будь-якими фізичними та/або юридичними особами задля досягнення певної мети або в інтересах організації діяльності відповідних установ, організацій. Така інкорпорація здійснюється за власною ініціативою.
Залежно від обсягу нормативно-правового матеріалу інкорпорація може здійснюватися в рамках всього законодавства (основної його частини) – загальна (генеральна), в межах певної галузі права – галузева, охоплювати кілька галузей права з окремих питань – міжгалузева, в рамках самостійного інституту права – спеціальна.
Консолідація (пізньолат. consolidatio, від лат. con – префікс, що означає об’єднання, спільність, сумісність, і solidatio – укріплення, зміцнення) – форма систематизації законодавства, в результаті якої замість кількох чинних законодавчих актів без зміни їх нормативного змісту приймається новий акт.
Консолідація є проміжною формою між інкорпорацією та кодифікацією. В процесі консолідації створюється новий законодавчий акт, і тому можна стверджувати, що консолідація здійснюється в процесі законотворення. Нові правові норми в цьому випадку не утворюються, відбувається їх технічна правка – здійснюється певне редакційне виправлення, зовнішня обробка тексту положень, покликана об’єднати їх стилістично, уніфікувати термінологію; до нового акта не включаються застарілі норми, усуваються суперечності між окремими положеннями, враховуються всі попередні зміни нормативних приписів.
Кодифікація (пізньолат. codificatio, від лат. codex, первісно – стовбур; навощена дощечка для письма, книга і …fісаtіо, від fасіо – роблю) – форма систематизації законодавства, в процесі якої відбувається змістовна докорінна переробка чинних законів, розробка нових моделей регулювання та включення їх до нового кодифікованого акта. Цей процес можна розглядати як найвищий рівень систематизації правових норм.
Основним етапом кодифікаційної роботи є визначення обсягу законодавчого матеріалу, що підлягає опрацюванню.
За обсягом кодифікація може бути загальною, галузевою, спеціальною.
Під загальною кодифікацією розуміють прийняття цілої серії кодифікованих актів з усіх основних галузей законодавства і створення на цій основі об’єднаної, внутрішньо узгодженої системи актів.
Галузева кодифікація охоплює законодавство певної галузі права (Цивільний, Кримінальний кодекси та ін.).
Спеціальна (комплексна) кодифікація – це видання актів, що регулюють той чи той правовий інститут (Податковий, Лісовий, Митний кодекси та ін.)
Завдяки кодифікації підвищується рівень узгодженості законодавства, посилюється системність функціонування правової системи держави, здійснюється зменшення кількості нормативно-правових актів, усунення прогалин та колізій у законодавчих актах.
Основні види кодифікаційних актів:
Основи законодавства визначають принципи та загальні правові, організаційні, економічні та соціальні засади функціонування певної сфери суспільного життя, регулюють суспільні відносини у цій галузі, встановлюють фундаментальні, вихідні положення галузі законодавства.
Кодекс – законодавчий акт, який містить систематизовані, узгоджені між собою норми права, що регулюють певну сферу суспільних відносин. Кодекс є найпоширенішим видом кодифікаційних актів. Як правило, він є системоутворювальним актом відповідної галузі права.
Кодифікація вважається одним із головних методів підвищення ефективності законодавства.
Під час розробки кодексів відбуваються не лише усунення дублювань, суперечностей, заміна застарілих та «невдалих» положень, а й законодавче подолання наявних прогалин у правовому регулюванні суспільних відносин. Саме тому розширення обсягів та поліпшення якості кодифікаційної діяльності має стати одним із головних завдань законотворення в Україні, правове поле якої ще не можна назвати досконалим.
Головною метою кодифікаційних робіт є досягнення правової ясності та полегшення правозастосування закладених у кодексах норм.
Кодифікаційна діяльність повинна базуватися на Класифікаторі нормативно-правових актів України із загальнодержавним статусом. Варто підкреслити, що для створення стабільної системи галузей законодавства законодавцям необхідне наукове обґрунтування загальних засад класифікації, оскільки існують різні системи і підходи до класифікації законодавства.
Важливим кроком на шляху розвитку українського законодавства, формування його цілісної та узгодженої системи є розробка «Національної програми кодифікації законодавства» та створення кодифікаційної комісії — спеціального робочого органу контролю за якістю кодифікації.
Л і т е р а т у р а
Богачова О.В. Законотворення: Теоретико-прикладні аспекти. / Богачова О.В. ТОВ “Друкарня Рута” м. Кам’янець-Подільськ, 2012, — 446 с.
Богачова О.В. Законотворчий процес в Україні: проблеми вдосконалення: дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: 12.00.01 / Богачова О.В., К., 2006, — 238 с.
Богачова О.В. Теоретико – правові засади та практика законотворення: дис. на здобуття наук. ступеня доктора юрид. наук: 12.00.01 / О.В.Богачова, — К., 2013, — 510 с.
Гущина Н.А. Система права и система законодательства: соотношение и некоторые перспективы развития. // Известия вузов. «Правоведение». — 2003. — № 5. — С. 199.
Дёмин А. В. Теория государства и права: Курс лекций / А. В. Дёмин. – М.: ИНФРА – М, 2002. – С. 122–125.
Енциклопедія законодавства (матеріали до спецкурсу) / С. І. Алаіс, С. В. Бобровник, Д. Д. Лилак та ін.; За заг. ред. В. П. Самохвалова – К.: Український Центр духовної культури, 2003. – С. 228.
Загальна теорія держави і права / За ред. академіка АПрН України, д-ра юрид. наук, проф. В. В. Копєйчикова. – К.: Юрінком, 1997. – 320 с.
Законопроектування / О.В. Богачова, Ж.О. Дейко та ін.; за ред.: О.В. Богачової, О.Л. Копиленка – К.: Реферат, 2010. – 176 с.
Кельман М. С. Загальна теорія держави та права: Підручник / М.С. Кельман, О. Г. Мурашин, Н. М. Хома. – Львів: Новий Світ-2000, 2004. – 584 с.
Конституція України, прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.
Курс лекцій з питань законотворчості: Навчальний посібник. – К.: “МП Леся”, 2011. – 456 с.
Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов / В.С. Нерсесянц. – М.: Норма, 2004. – 552 с.
Опришко В. Ф. Конституційні основи розвитку законодавства України / В.Ф. Опришко. – К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2001. – 210 с.
Правознавство: Навч. посіб. / Т. В. Варфоломієва, В. П. Пастухов, В. Ф. Пеньківський, О. Ф. Пеньківський, О. М. Пацан. – К.: Знання-Прес, 2001. – 327 с.
Систематизація законодавства в Україні: проблеми теорії і практики: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції, жовтень 1999 року / Ред. колегія: В. Ф. Опришко (голова), М. Ф. Верменчук, М. О. Теплюк та ін. – К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1999. – 599 с.
Скакун О. Ф. Теорія держави і права: Підручник / О. Ф. Скакун; перекл. з рос. – 2-е вид. – Х.: Консум, 2005. – 656 с.
Теорія держави і права. Академічний курс: Підручник / За ред. О. В. Зайчука, Н. М. Оніщенко. – К.: Юрінком Інтер, 2006. – 688 с.
Теорія держави і права: Навч. посіб. – К.: МАУП, 2003. – С. 149–152.
Тихомиров Ю. А., Талапина Э. В. Введение в российское право / Ю. А. Тихомиров, Э. В. Талапина. – М.: ООО «Городециздат», 2003. – 656 с.
Чухвичев Д. В. Законодательная техника: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению 030500 «Юриспруденция» / Д. В. Чухвичев. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006. – С. 211–231.