Законодавча техніка

Ясність і стислість – ось

дві основні риси гідності закону.

І. Бентам

Дзейко Жанна Олександрівна — доктор юридичних наук, професор кафедри теорії права і держави юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка. У 2011 р. захистила дисертацію на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук на тему: «Законодавча техніка в Україні (теоретико-історичне дослідження)» за спеціальністю 12.00.01 – теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень.

Сфера інтересів – законодавча техніка як система засобів і правил створення законів та здійснення їх систематизації (у формах кодифікації та консолідації) з метою забезпечення їх якості та ефективної реалізації.

Проблематику законодавчої техніки розробляє з 1999 р. У полі зору — теоретичні та практичні аспекти законодавчої техніки.

Автор більш ніж 100 праць, серед яких монографія: «Законодавча техніка в Україні: історико-теоретичне дослідження». За співавторством підготовлено видання, яке рекомендовано Міністерством освіти і науки України як навчальний посібник для вищих навчальних закладів України: «Курс лекцій з питань законотворчості»; монографії − «Законопроектування», «Законопроектування: сучасні реалії та тенденції розвитку».

Низка праць присвячена практичним аспектам застосування законодавчої техніки: правилам і засобам закріплення зв’язків між нормами права, конструювання структури закону (назви, преамбули, статті та ін.), побудови переліків у законах, особливостям використання правил і засобів внесення змін до законів та ін.

Основи законодавчої техніки

Законодавча техніка – це система засобів і правил створення законів і здійснення їх систематизації (у формах кодифікації та консолідації).

Основною метою законодавчої техніки є створення якісних за формою та змістом законів та їх систематизація, необхідна для ефективної реалізації. Значення законодавчої техніки виявляється як у правотворчості, так і у правореалізаційній діяльності.

Функції законодавчої техніки – це основні напрями впливу законодавчої техніки на суспільні відносини, через які виявляється її соціальне призначення. Найважливішими функціями законодавчої техніки є: інтегративна, нормативна, модифікації законодавства, моделювання законодавства, системостворювальна, практична, інтерпретаційна, прогностична, політична, інформаційна, виховна, організаційна, оціночна, ідеологічна тощо.

Правила законодавчої техніки являють собою допустимі правом вимоги та дозволи для законодавця, що сформувалися на основі досягнень юридичної науки і практики законодавчої діяльності та спрямовані на створення якісних за формою та змістом законів, а також на їх систематизацію (у формах кодифікації та консолідації).

Засоби законодавчої техніки — це допустимі правом прийоми, за допомогою яких забезпечується досягнення законодавцем мети правового регулювання під час створення та систематизації законів.

Правила та засоби законодавчої техніки не повинні стосуватися змістовної частини правових норм, тим більше суперечити їм.

Залежно від змісту допустимих правом явищ, за допомогою яких забезпечується досягнення законодавцем мети правового регулювання при створенні і систематизації законів, засоби законодавчої техніки можна класифікувати на такі види: юридичні конструкції, мовні засоби, юридичні фікції, юридичні класифікації; юридичні символи, юридичні примітки, юридичні додатки, юридичні презумпції тощо.

До правил законодавчої техніки, які стосуються застосування практично всіх засобів законодавчої техніки, належать загальні правила вибору форми закону, логічні правила, формулювання юридичних конструкцій, застосування юридичних символів, конкретизації правових норм, структурної побудови законів та закріплення їх реквізитів, законодавчої гармонізації тощо.

До правил законодавчої техніки, які встановлюють конкретніші вимоги та дозволи для законодавця при використанні засобів законодавчої техніки, можна віднести: правила застосування засобів законодавчої техніки при розробці структури та реквізитів основного закону, законів про ратифікацію міжнародних договорів, кодексів, законів – актів прямого народовладдя, правила закріплення юридичних конструкцій певних правових інститутів, правила створення законів про внесення змін до законів тощо.

Принципи застосування правил та засобів законодавчої техніки – це визначальні ідеї, які реалізує законодавець при використанні і дотриманні правил та засобів законодавчої техніки з метою створення і систематизації законів.

Найважливішими принципами застосування правил і засобів законодавчої техніки є: верховенства права, конституційності, демократизму, гуманізму, комплексності, системності, логічності, оптимального збалансування дозволів, заборон та зобов’язань, оптимального ступеня конкретизації норм права, узгодженості, доцільності, науковості, професіоналізму, незалежності суб’єктів проведення правової експертизи проектів законів та ін.

Норми права

Норма права – загальнообов’язкове, формально визначене, встановлене чи санкціоноване державою (народом) правило поведінки, що забезпечує регулятивний вплив держави на суспільство шляхом надання суб’єктам певних прав та покладення обов’язків, охороняється та гарантується державою можливістю примусового впливу¹.

Норми права можна поділити на види за такими критеріями: за предметом правового регулювання, за методом правового регулювання, за юридичною силою, за ступенем визначеності прав і обов’язків суб’єктів та ін.

Логічна структура норми права складається з гіпотези, диспозиції, санкції. Гіпотеза – це частина норми права, в якій визначаються певні обставини, при настанні яких слід керуватися нормою права. Диспозиція – це частина норми права, що визначає зміст прав та обов’язків суб’єктів, які реалізуються при настанні умов, передбачених гіпотезою. Санкція – це частина норми права, що визначає негативні наслідки, які настають при невиконанні правил, встановлених нормою.

Приклад: „Стаття. Правові наслідки недодержання вимоги закону про нотаріальне посвідчення договору

У разі недодержання сторонами вимоги закону про нотаріальне посвідчення договору такий договір є нікчемним”.

Якщо сторони недодержались вимоги закону про нотаріальне посвідчення договору (гіпотеза), якої сторони повинні додержуватися (диспозиція), такий договір є нікчемним (санкція).

Застосовуються різні способи формулювання норм права у нормативно-правових актах:

в залежності від повноти викладу норми права у статті нормативно-правового акта: повний, відсильний, бланкетний;
в залежності від рівня узагальнення: абстрактний та казуїстичний.

Повний спосіб формулювання норм права у нормативно-правовому акті – елементи норми права прямо формулюються у статті нормативно-правового акта без посилання на інші статті чи акти.

Відсильний спосіб формулювання норм права у нормативно-правовому акті – у статті нормативно-правового акта не тільки зазначаються окремі елементи норми права, а й наводяться посилання на інші статті цього ж акта.

Приклад: „Стаття. Права та обов’язки управителя

Управитель має право вимагати усунення будь-яких порушень його прав на майно, передане в управління, відповідно до статті … Цивільного кодексу ”.

Бланкетний спосіб формулювання норм права у нормативно-правовому акті — у статті міститься посилання не на конкретні нормативні положення цього акта, а на інший нормативно-правовий акт.

Приклад: „Стаття. Підтвердження відповідності товару вимогам законодавства

Відповідність товару вимогам законодавства підтверджується способом та в порядку, встановленим законом та іншими нормативно-правовими актами”.

Абстрактний спосіб формулювання норм права у нормативно-правовому акті – зміст норми права розкривається через загальні, а не індивідуалізовані поняття.

Приклад: «Стаття. Інформація

Інформацією є документовані або публічно оголошені відомості про події та явища, що мали або мають місце у суспільстві, державі та навколишньому середовищі”.

Казуїстичний спосіб формулювання норм права у нормативно-правовому акті – зміст норми розкривається через індивідуалізовані поняття, шляхом перерахування чи вказівки на індивідуальні ознаки.

Приклад: „Стаття. Види особистих немайнових прав

Відповідно до Конституції України фізична особа має право на життя, право на охорону здоров’я, право на безпечне для життя і здоров’я довкілля, право на свободу та особисту недоторканність, право на недоторканність особистого і сімейного життя, право на повагу до гідності та честі, право на таємницю листування …”.

Для конструювання взаємозв’язків між нормами права у законах при їх створенні та систематизації варто дотримуватися певних вимог. Зокрема, вимоги стислості і лаконічності формулювання норм права, що досягається шляхом закріплення в одній статті закону кількох норм права, які змістовно пов’язані між собою. Їх доцільно формулювати у кількох частинах однієї і тієї ж статті закону (однак не у пунктах його статей). Цей варіант є оптимальним, якщо:

умови реалізації норми права мають спільні родові, але різні видові ознаки;
диспозиції цих норм характеризуються спільними родовими, однак різними видовими ознаками. Недоцільно перевищувати оптимальних меж закріплення у статтях різноманітних норм права.

Дотримання вимоги стислості і лаконічності при створенні та систематизації законів зумовлює використання посилань у законі на інші його статті чи нормативно-правові акти, у тому числі закони тієї самої або інших галузей законодавства, тобто застосування відсильного та бланкетного способів формулювання норм права.

Відсильний спосіб легший у застосуванні за бланкетний. Він дає можливість послатися на гіпотезу, диспозицію чи санкцію, які вже описані в іншій статті закону. Проте правила формулювання норм права забороняють робити відсилку до тексту статті, яка вже містить посилання на інші статті.

Бланкетний спосіб формулювання дещо утруднює пошук усіх логічних зв’язків і конкретних елементів норм права. Натомість він сприяє досягненню стабільності законодавства та лаконічності викладу текстів законів.

Для того, щоб уникнути дублювання норм Конституції України у законах, варто пам’ятати, що закон повинен не повторювати, а конкретизувати норми права у Конституції України, які відіграють системоутворювальну роль у законодавстві.

Законопроектувальник повинен дотримуватися певних вимог при застосуванні абстрактного та казуїстичного способів формулювання норм права. Законопроектувальником можуть використовуватися абстракції різного ступеня. Юридична конструкція норми права має бути єдністю загального та конкретного. Причому загальне повинно виражати сутність конкретного, а останнє, в свою чергу, повинно створюватися з метою найбільш чіткого виразу загального.

Норми, які встановлюють права і свободи людини і громадянина, можуть конкретизуватися лише в напрямі їх розширення (однак лише доти, доки вони не порушують права та свободи інших суб’єктів). Щодо обов’язків людини і громадянина, то в законах слід давати їх чітке формулювання і не розширювати їх обсяг і зміст у підзаконних нормативних актах. Що стосується органів державної влади, то в разі коли законопроектувальник закріплює загальнокомпетенційну норму права та дає закритий (вичерпний) перелік прав того чи іншого органу державної влади чи його посадових осіб, то їм заборонено робити все, що не передбачено цією нормою. У випадку якщо законопроектувальник закріплює загальнокомпетенційну норму права, однак такого переліку прав не дає, то орган державної влади та його посадові особи можуть робити все, що знаходиться у межах загальної компетенції правомочного органу, керуючись конкретними обставинами з метою вирішення завдань, які перед ним стоять.

При конструюванні матеріальних і процесуальних норм права потрібно дотримуватися вимоги про те, що процесуальні норми не повинні стосуватися змісту матеріальних норм права, а тим більше суперечити їм.

Отже, конструювання взаємозв’язків між нормами права у законах доцільно здійснювати за допомогою таких правил і засобів законодавчої техніки:

Норми права, які закріплюються у законі, повинні виявляти єдність загального і конкретного. Більш загальні положення мають передувати менш загальним, які, в свою чергу, повинні оптимально конкретизувати норми права у законах.

Зовні це виявляється зокрема при поділі ряду кодексів на загальну та особливу частини. У загальній частині містяться положення, спільні для усіх чи переважної більшості норм права, закріплених у кодексі, що сприяє уникненню повторів у тексті акта, слугує підставою для виокремлення певних загальних принципів та положень, які допомагають законодавцю відповісти на питання про доцільність включення до особливої частини кодексу відповідних спеціальних норм;

Норми права повинні перебувати у змістовному та функціональному зв’язку із наявними та передбачуваними конструкціями норм права,

орієнтиром для створенні яких повинні бути як правові моделі суспільних відносин, так і принципи права, які прямо закріплені у Конституції України, та принципи, які виявляються з її змісту, а також норми міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України;

Кілька норм права, які змістовно об’єднані між собою, доцільно закріплювати у частинах (однак не в пунктах) однієї і тієї самої статті закону. Цей прийом є оптимальним зокрема для закріплення норм права у законах тоді, коли їх гіпотези чи диспозиції мають спільні родові, однак різні видові ознаки.
Недоцільно робити відсилання до статей законів, у текстах яких вже містяться посилання на інші статті та ін.

Юридичні конструкції як засоби законодавчої техніки

Юридичні конструкції як засоби законодавчої техніки – це нормативні правові моделі, які є формою відображення основних властивостей суспільних відносин, що перебувають у сфері правового регулювання, складові яких створюють певну цілісну систему, характеризуються відносною стійкістю та самостійністю, зумовленою їх змістовним та функціональним спрямуванням, і застосовуються для створення законів та їх систематизації у формах кодифікації та консолідації.

Деякі вимоги до застосування та побудови юридичних конструкцій при створенні та систематизації законів:

юридичні конструкції повинні відповідати загальному стану соціального середовища, в якому вони реалізуються;
юридичні конструкції повинні враховувати сутність права та законодавства, рівень розвитку правової системи і, звичайно, бути засобом забезпечення прав і свобод людини і громадянина;
юридичні конструкції повинні бути визначеними, тобто мають чітко та недвозначно відбивати найсуттєвіші ознаки того чи того явища суспільного життя, яке знаходиться у правовій сфері;
юридичні конструкції повинні описувати суспільні відносини чи їх елементи у логічній послідовності (прикладом є поділ кодексів на загальну та особливу частини);
юридичні конструкції повинні мати певний змістовний та функціональний зв’язок не лише з наявними, але й з передбачуваними конструкціями. Орієнтиром при створенні нових юридичних конструкцій повинні бути як моделі врегульованих правом суспільних відносин, так і принципи права, закріплені у Конституції України, та такі, що випливають з її змісту;
при створенні законів потрібно узгоджувати юридичні конструкції, які використовуються у внутрішньодержавному та міжнародному праві. Тому важливе значення має «модельний правовий акт» – «документ рекомендаційного характеру, в якому містяться типові норми, що дають нормативний орієнтир для законодавців»²;
юридичні конструкції не повинні містити колізій. Втім наявність протиріч характерна для багатьох законів України;
юридичні конструкції не повинні містити недоцільних відтворень (дублювання) правових приписів;
юридичні конструкції повинні бути лаконічними і водночас повними;
у юридичних конструкціях повинні бути збалансовані дозволи, заборони та зобов’язання. Межі між дозволом, обов’язком та забороною певної поведінки у сфері права є досить прозорими, що може призвести до нечіткого їх викладення законодавцем та зловживань суб’єктами застосування норм права;
юридичні конструкції повинні бути оптимально конкретизованими. Будь-яка конструкція норм права у законодавстві в сторону звуження прав і свобод людини і громадянина є підставою для визнання цих актів нечинними в якійсь частині чи повністю. Не можна допускати випадків свавільної так би мовити «конкретизації» норм права у законах підзаконною нормотворчістю, коли права і свободи людини, закріплені в законах, практично можуть бути зведені до мінімуму.
Норми, які закріплюють права і свободи людини і громадянина можуть конкретизуватися лише в напрямі їх розширення (при цьому не повинні порушуватися права і свободи інших суб’єктів). Щодо обов’язків людини і громадянина, то в законах слід давати їх чітке формулювання і не розширювати їх обсяг і зміст у підзаконних нормативно-правових актах;
юридична конструкція норми права повинна визначати: суб’єкт та об’єкт, зміст (права та обов’язки суб’єктів) та умови встановлення, зміни та припинення правових відносин, відповідальність за порушення правил поведінки, механізм реалізації закону;
щодо механізму реалізації закону, то при створенні юридичних конструкцій бажано дотримуватися таких правил: матеріальні та процедурні норми мають закріплюватися у правових актах одного рівня юридичної сили; їх прийняття повинно відбуватися одночасно; процедурні норми не повинні стосуватися змісту матеріальних норм, не повинні протирічити їм та ін.;
юридичні конструкції повинні бути простими, тобто доступними та прийнятними для суб’єктів права, а наслідки їх реалізації – прозорими.

Структура закону

Структура закону є системою впорядкованих і пов’язаних між собою елементів закону, які створюють певну цілісність, зумовлену змістом закону. Структура закону має два аспекти: це і логічна система викладу норм права у законі, і системна будова елементів тексту закону.

Логічна структура закону розкриває його зміст і забезпечує логічно послідовний, непротирічний виклад норм права у законі. Логічна структура конкретного закону залежить від обсягу та значення нормативного матеріалу, предмета регулювання закону та ін. Створення логічної структури закону передбачає дотримання таких вимог:

обумовленість логічної структури закону станом розвитку суспільства, правової системи держави, загальними принципами права тощо, що надає їй системного характеру;
логічна послідовність, непротирічність та однотипність викладу тексту закону;
більш загальні положення мають передувати менш загальним;
матеріальні норми повинні передувати процедурним (якщо доцільним є їх вміщення в одному й тому самому законі);
винятки із загальних правил, якщо вони є, мають слідувати за самими цими правилами;
норми постійної дії мають передувати нормам тимчасовим (якщо такі є в законі), однак у міру можливості слід уникати вміщення в законах із постійними нормами тимчасових правил;
санкції за порушення вимог правових норм розташовують після викладу цих вимог тощо.

Структура закону як системна будова елементів тексту закону містить, як правило, такі складові: назва; преамбула; основна частина, яка поділена на розділи, глави, статті, частини статей, пункти та ін.; прикінцеві положення (в разі необхідності); перехідні положення (в разі необхідності) та інші необхідні елементи закону.

Назва закону – невід’ємний елемент тексту закону, його найменування, яке відбиває зміст і предмет регулювання закону та здійснює інформативно-орієнтаційну функцію. Вибір назви закону залежить від предмета та обсягу його регулювання, мети прийняття та інших факторів. Назва закону повинна бути оптимально стислою, узагальненою, мати інформативний та орієнтаційний характер. Як правило, назва закону формулюється за допомогою описового способу чи з використанням термінів „кодекс”, „основи законодавства” та ін. Втім словосполучення „кодекс законів” не можна використовувати, оскільки кодекс є систематизованим законодавчим актом.

Преамбула закону є важливим складовим елементом структури закону, призначенням якого є визначення завдань і мотивації його прийняття. Преамбула закону є орієнтиром для суб’єктів реалізації норм права, оскільки вона визначає загальну змістовну спрямованість закону. Склалася вірна тенденція щодо недоцільності включення до преамбули закону норм права. З метою уникнення суперечностей між змістом преамбули та іншими елементами закону у зв’язку з внесенням змін до нього потрібне обов’язкове одночасне узгодження змісту преамбули закону із змінами його нормативного матеріалу.

Основна частина закону може містити такі складові: розділи, глави, статті, частини статей, пункти, абзаци тощо; прикінцеві положення; перехідні положення та інші необхідні елементи закону.

Поділ на розділи використовується у великих і середніх за обсягом законах. Вони повинні позначатися римськими цифрами і мати найменування.

Глави у складі розділів законів містять норми, що врегульовують конкретний аспект суспільних відносин, яким присвячені розділи (якщо поділ на розділи використовується). Глави позначаються арабськими цифрами та мають найменування.

Втім часто текст закону поділяється на розділи без попереднього поділу їх на глави. Зокрема, варто виділяти розділи у законі, лише в разі якщо у ньому є глави.

Стаття закону – основна складова структури закону, в якій закріплюється певне правило поведінки. В юридичній літературі та нормах іноземних законів домінує цілком слушне твердження про те, що стаття закону, у міру можливості, має містити „закінчені нормативні положення”³. Стаття закону повинна мати певну назву.

Статті закону можуть поділятися на частини, в яких формулюються норми права. Частини статей закону, в свою чергу, можуть поділятися на абзаци та пункти. Абзац – це „відступ управо на початку першого рядка для відокремлення однієї частини тексту від іншої”⁴, частина тексту, що характеризується змістовною єдністю і в якій конкретизуються норми частини статті закону. Пункти частини статті закону, як правило, містять перелік певних вимог, обставин та інших приписів, які конкретизують положення частини статті закону. Однак вони не повинні містити цілої норми права. Як правило, пункти частин статей закону позначаються арабськими цифрами чи буквами з дужкою справа, на відміну від абзаців, які не нумеруються. Пункти частин статей, в свою чергу, можуть поділятися на підпункти і т. д.

Чіткість і стислість формулювання конструкцій правових норм може досягатися законодавцем завдяки закріпленню у частинах статті закону кількох норм права, змістовно об’єднаних між собою. Однак не можна перевищувати оптимальних меж поділу статей закону на частини, пункти та інші складові.

Вимога дотримання критерію стислості викладу тексту законів передбачає, зокрема, відсутність повторів у них. Цьому має сприяти наявність посилань у законі на інші статті цього ж закону чи на акти тієї самої чи інших галузей законодавства. Тому в одній статті закону не завжди доцільно закріплювати всю логічну структуру норми права, однак доречно використовувати відсильний та бланкетний способи формулювання норм права. В цілому, як правило, оптимальним варіантом видається такий, коли за наявності однакових гіпотез, диспозицій чи санкцій кількох або багатьох правових норм вони закріплюються в окремих статтях того самого чи іншого закону, на які і робляться посилання.

Примітки до окремої статті чи одночасно до кількох статей закону створюються, як правило, з метою роз’яснення змісту термінів, які вживаються в них, та часто містять як кількісні, так і якісні характеристики, визначення поняття за допомогою переліку елементів, які входять до його обсягу тощо. Обов’язковим є створення вичерпних переліків при конструюванні юридичних конструкцій норм права, які закріплюють більш несприятливі режими для суб’єктів, перш за усе, для фізичних осіб. При конструюванні переліків у законах законопроектувальнику доцільно вказувати про те, чи структурні частини закону (як правило, це пункти) є рівноцінними, чи розташовані за приорітетом.

До прикінцевих положень закону, в разі необхідності, включають положення про термін набрання законом чинності, про скасування певних актів, які втрачають юридичну силу у зв’язку з прийняттям нового закону, доручення уряду щодо видання підзаконних актів з метою реалізації закону тощо.

Перехідні положення закону, в разі необхідності, регламентують правовідносини, які виникли до набрання чинності новим законом, питання вирішення справ, які знаходяться у провадженні, питання можливості зворотної дії закону тощо.

Додатки до закону створюються, у випадку необхідності, з метою більш ефективної реалізації закону. Здебільшого їм надають допоміжне значення, та вони характеризуються змістовною єдністю із певним законом, вказівкою про їх наявність у тексті закону, використанням додатків у правозастосовній практиці.

Специфіка структури кодексів, як правило, зумовлена великим обсягом нормативного матеріалу, що зазнає систематизації, поділом системи законодавства та системи права на складові, необхідністю врегламентувати найбільш важливі сфери суспільних відносин з метою досягнення більшої стабільності правового регулювання та ін.

В Україні нагальним є подальше здійснення уніфікації та нормативного закріплення правил і засобів побудови структури законів.

Література

Теорія держави і права. Акад. курс: Підручник / За ред. О. В. Зайчука, Н. М. Оніщенко. – К.: Юрінком Інтер, 2006. – 688 с.
Копиленко О., Мурашин Г. Міжнародний досвід правового моделювання і його значення для гармонізації законодавства України в аспекті її євроінтеграції // Законотворчість. Проблеми гармонізації законодавства України з міжнародним та європейським правом : Збірник наук.-практ. мат. – К., 2005. – Вип. 4. – С. 5-9.
Закон Республики Беларусь „О нормативных правовых актах Республики Беларусь” от 10.01.2000 г. № 361-3.
Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел. – К.; Ірпінь: ВТФ „Перун”, 2004. – С. 1.

Анотація курсу «Законодавча техніка» Дзейко Ж.О.

Процес здійснення реформ у різних сферах суспільного життя, що відбувається в Україні, неможливий без докорінного оновлення законодавчої бази. У зв’язку з цим постає низка суттєвих проблем, пов’язаних із якістю багатьох законів України з формально-юридичного, лінгвістичного та логічного аспектів. Однією з найважливіших умов поліпшення якості законів є ефективне застосування для їх створення законодавчої техніки.

Законодавча техніка — це система засобів і правил створення законів та здійснення їх систематизації (у формах кодифікації та консолідації) з метою забезпечення їх якості та ефективної реалізації.

Метою вивчення курсу „Законодавча техніка” є оволодіння слухачами системою сучасних знань про законодавчу техніку, правила і засоби створення і систематизації законів.

Основні завдання для слухачів при вивченні дисципліни: формування вміння застосовувати світовий та вітчизняний досвід, досягнення різних наук в сфері законодавчої техніки, поєднати досягнення юридичної науки з практикою, що складається у цій сфері, підготувати слухачів до участі в правотворчій діяльності органів державної влади та інших суб’єктів.

Зміст дисципліни:

Техніко-юридичні критерії якості та дефекти законів.
Юридичні конструкції як засоби законодавчої техніки.
Правила і засоби закріплення зв’язків між нормами права.
Правила і засоби конструювання структури закону.
Особливості використання правил і засобів внесення змін до законів.

З метою підкреслити актуальність проблематики законодавчої техніки, наведемо один з прикладів.

Ефективності реалізації законів сприятиме інтенсивніша розробка та втілення її результатів у практику щодо правил і засобів конструювання структури закону, у тому числі преамбули закону. Преамбула закону є важливим складовим елементом структури закону, призначенням якого є визначення цілей, завдань і мотивації його прийняття. Нормопректувальник у преамбулі об’єднує приписи закону єдиною ідеєю, загальною правовою основою.

Преамбула закону є орієнтиром для суб’єктів реалізації норм права, оскільки вона визначає загальну змістовну спрямованість закону. Преамбула закону не має назви та позначення у вигляді слова „Преамбула”. Преамбула може складатися з абзаців (відступів управо на початку першого рядка для відокремлення однієї частини тексту від іншої).

У правознавстві домінує точка зору про доцільність включення до структури закону преамбули. Яскравим прикладом значимості преамбули для правильного розуміння змісту закону є рішення Конституційного Суду України № 24-рп/2008 від 16.10.2008 р. Мова йде про ч. 3 п. 5 цього рішення, що стосується аналізу Конституційним Судом України мети, сформульованої у преамбулі Закону України “Про передачу колекції образотворчого мистецтва Акціонерного товариства “Градобанк” у державну власність”. Однак на практиці деякі закони, мотиви прийняття яких варто було б сформулювати, не містять преамбул. Крім того, законодавець при створенні законів здебільшого акцентує увагу на визначенні завдань та предмета регулювання певного закону, однак не приділяє достатньої уваги мотивації його прийняття.

Видається доцільним застосування преамбул у законах, а особливо тих, коли акт стосується широкого кола суб’єктів, має вкрай важливе значення для суспільства. Не піддаючи сумніву доцільність включення в разі потреби до текстів законів преамбул, разом із тим слід зазначити, що не позбавлені сенсу твердження окремих зарубіжних та вітчизняних науковців про небезпеку вживання преамбул в законах, яка пов’язується з можливістю виникнення суперечностей між змістом преамбули та інших елементів закону у зв’язку з внесенням змін до нього (Р. К. Бержерон, І. Перетерський та ін.). З метою уникнення суперечностей між змістом преамбули та іншими елементами закону у зв’язку з внесенням змін до нього потрібне обов’язкове одночасне узгодження змісту преамбули закону із змінами його нормативного матеріалу.

У теорії та практиці нормопроектування склалася вірна тенденція щодо недоцільності включення до преамбули закону самостійних норм права. Слушною видається твердження науковців про те, що „вступ (преамбула) – самостійна органічна частина закону, що слугує важливим доповненням до його основної, нормативної частини”.

Не повинно бути в преамбулах законів формулювань про предмет регулювання акта, положень про те, які відносини він регулює, які є своєрідним видом нормативних приписів. Правило не розташовувати у преамбулах законів нормативних приписів стосується також і вкрай загальних вимог про удосконалення роботи. В преамбулі не слід розташовувати й легальні дефініції термінів, що вживаються у законі, вказівки про скорочені найменування вживаних у законі понять.

Привертає увагу не завжди висока якість формулювання преамбул у деяких законах. Так, це стосується формулювання у преамбулах законодавчих дефініцій понять, невідповідності змісту преамбул змісту норм права, що містяться у нормативних частинах законів та деякі ін. Загалом, преамбула закону слугує орієнтиром для суб’єктів тлумачення і реалізації закону, оскільки вона визначає загальну змістовну спрямованість закону, завдання і мотивацію його прийняття.

Певні особливості характерні для побудови структури закону про внесення змін до закону, зокрема конструювання преамбул.

***

Богачова Олена

доктор юридичних наук

Методичні рекомендації

Вирішення питань вдосконалення законодавчої техніки потребує зосередити увагу вчених на розробці критеріїв якості законодавчих актів, на виявленні та систематизації типових законотворчих помилок, а також на створенні дієвих засобів їх подолання.

Не останньою причиною юридико-технічних вад законопроектів є недостатній рівень правової культури як усього суспільства, так і учасників законотворення. Курс законодавчої техніки доцільно викладати в рамках спецкурсу для підготовки фахівців із законотворчої діяльності, а також зробити обов’язковою дисципліною вищої юридичної освіти.

Розуміючи важливість і актуальність для національного законопроектування цього питання вперше в Україні у 1998 році ініціювала підготовку “Методичних рекомендацій щодо розроблення проектів законів і дотримання вимог нормопроектної техніки”. Разом з Валентиною Георгіївною Вараксіною і Наталією Степанівною Гринь ми у 2000 році завершили цю першу в Україні методичну розробку, яка 21 листопада 2000 року № 41 була схвалена постановою колегії Міністерства юстиції України. Ці рекомендації проклали першу борозду в методичному забезпеченні національного законопроектування.

Методичні рекомендації щодо розроблення проектів законів та дотримання вимог нормопроектної техніки

I. Загальні положення

1. Метою цих Методичних рекомендацій є уніфікація написання проектів законів та дотримання вимог нормопроектної техніки.

2. Закон — це нормативно-правовий акт, що регулює найбільш значущі, найважливіші суспільні відносини шляхом встановлення загальнообов’язкових правил (норм).

Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

3. Приступаючи до розроблення проекту закону, слід визначитись, чи належать питання, які передбачається вирішити в законі, до сфери регулювання законом. Питання, що визначаються та встановлюються виключно законами, перелічені у статті 92 Конституції України .

4. З метою взаємного узгодження проекту і чинних законів та уникнення суперечностей у законодавстві у процесі роботи над законопроектом повинні бути вивчені законодавство, що стосується теми законопроекту, практика застосування відповідних нормативних актів, наукова література.

5. Під час розроблення законопроекту слід враховувати:

норми чинних міжнародних договорів України, які стосуються теми законопроекту, маючи на увазі, що згідно з статтею 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України;
положення Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами, зважаючи на її значення для реалізації проголошеного Україною курсу на європейську інтеграцію;
основні положення законодавства ЄС, якщо предмет правового регулювання законопроекту віднесено до пріоритетних сфер адаптації законодавства відповідно до Концепції адаптації або рішень Міжвідомчої координаційної ради з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Для цього аналізуються тексти актів законодавства ЄС з питань, що належать до сфери правового регулювання законопроекту, та забезпечується певний ступінь відповідності законопроекту цим нормам.

6. У галузевий закон не включаються норми, які не є предметом цього закону або такі, що кодифіковані і вміщені в кодексах. У даному разі використовується відсильна (бланкетна) норма до того чи іншого закону (кодексу). Такі питання виникають досить часто, коли треба встановити юридичну відповідальність.

Приклади:

а) «Стаття 29. Відповідальність за порушення законодавства про колективні трудові спори (конфлікти)

Особи, винні в порушенні законодавства про колективні трудові спори (конфлікти), несуть дисциплінарну, адміністративну, цивільно-правову або кримінальну відповідальність згідно з законодавством»;

б) «Стаття 54. Відповідальність за порушення Закону України «Про професійно-технічну освіту»

Посадові особи і громадяни, винні в порушенні Закону України «Про професійно-технічну освіту», несуть відповідальність згідно з законодавством».

7. Відсильні норми можуть міститися всередині закону чи статті. Номери статей, частин статей, пунктів, абзаців тощо, до яких дається відсилання, викладаються в описовій формі або в дужках.

8. Якщо при відсиланні до статті дається її назва (таке буває в кодексах), помер такої статті зазначається в дужках.

Приклади:

а) у статті 223 Кодексу України про адміністративні правопорушення:

«Органи державного пожежного нагляду розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов’язані з порушенням встановлених законодавством вимог пожежної безпеки, невиконанням приписів та постанов посадових осіб органів державного пожежного нагляду (статті 120, 175, 188-8)»;

б) у статті 7 Кримінального кодексу України :

«До тяжких злочинів належать особливо небезпечні злочини проти держави (статті 56-60, 62, 63, 63-1)…».

9. Досить часто відсильні норми відображаються, наприклад, у такий спосіб: «згідно із статтею 5 цього Закону», «відповідно до частини першої цієї статті».

Приклади:

а) у статті 43 Закону України «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом»:

«Задоволення вимог кредиторів здійснюється в порядку черговості згідно зі статтею 31 цього Закону»;

б) у статті 7 Закону України «Про угоди про розподіл продукції»:

«10. Переможець конкурсу визначається Кабінетом Міністрів України протягом строку, передбаченого пунктом 6 цієї статті, з урахуванням пропозицій Міжвідомчої комісії».

II. Складання тексту проекту

Структура законопроекту

1. Нормативний матеріал у законопроекті викладається у логічній послідовності, з тим щоб забезпечити доступність закону для огляду, правильного його розуміння та застосування.

2. Кожен законопроект має назву, у якій в кількох словах викладається його зміст і яка є складовою частиною офіційного тексту закону. Для цього використовуються інформативні поняття, які дозволяють розпізнати предмет, що регулюється даним законом.

Наприклад, Закони України «Про систему оподаткування», «Про обіг в Україні наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів».

3. У випадках, коли є потреба роз’яснити необхідність і мету видання закону, в законопроекті дається вступна частина — преамбула. Правові норми до преамбули не включаються.

Наприклад:
«Цей Закон визначає принципи побудови системи оподаткування, податки і збори (обов’язкові платежі)», «Цей Закон визначає порядок створення, ліквідації та особливості механізму функціонування спеціальної економічної зони «Славутич».

4. У законопроекті спочатку вміщуються норми загального характеру, що встановлюють принципи правового регулювання і містять правила, які повинні враховуватися при застосуванні наступних норм закону.

Далі вміщуються норми, згруповані з окремих питань, що стосуються того або іншого аспекту правового регулювання.

Потім викладаються додаткові положення, які стосуються всіх або кількох питань, що належать до сфери регулювання цього закону.

Наприклад, відповідальність за порушення закону, розгляд спорів.

5. Наприкінці законопроекту наводяться прикінцеві положення.

Прикінцеві положення повинні містити: строк набрання чинності законом, доручення, пов’язані з прийняттям закону та приведенням нормативних актів у відповідність із прийнятим законом. Норми тимчасового та локального характеру, якщо вони є, також включаються до прикінцевих положень.

Наприклад, у Законі України «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)» (Відомості Верховної Ради України, 1998 р., N 34, ст. 227)

Розділ V
ПРИКІНЦЕВІ ПОЛОЖЕННЯ

1. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування.

2. При вирішенні колективних трудових спорів (конфліктів), що виникли до набрання чинності цим Законом, застосовуються норми законодавства, які діяли на момент виникнення такого спору (конфлікту).

3. Встановити, що до приведення законодавства у відповідність із Законом України «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)» закони та інші нормативно-правові акти застосовуються у частині, що не суперечить цьому Закону.

4. Кабінету Міністрів України у тримісячний строк подати до Верховної Ради України пропозиції про приведення законодавчих актів України у відповідність з цим Законом.

5. Протягом 1998 року утворити національну службу посередництва і примирення».

6. З метою усунення колізії в законодавстві у зв’язку з прийняттям нового закону в прикінцевих положеннях слід дати перелік законів та інших нормативно-правових актів, що втрачають чинність або до яких вносяться зміни. Такий перелік є, наприклад, у Законі України «Про внесення змін до Закону України «Про банкрутство».

Це може бути і окремий акт. Так, у зв’язку з прийняттям Закону України «Про спеціальну економічну зону Славутич» зміни до деяких законів та інших нормативно-правових актів внесено окремим законом.

7. Внутрішній поділ проекту залежить від його обсягу і змісту. Великі за обсягом законопроекти поділяються на розділи (глави). В розділи об’єднуються нормативні положення, які стосуються одного правового інституту або питання. Нормативні положення загального характеру, як правило, об’єднуються в розділ, який іменується «Загальні положення».

Розділи і глави мають назву і нумеруються: розділи — римськими, глави — арабськими цифрами.

8. Законопроект поділяється на статті, які можуть поділятися на частини і пункти. Частини статей і пункти, в свою чергу, можуть поділятися на абзаци і підпункти. Нумерація статей здійснюється арабськими цифрами. Якщо стаття містить кілька частин, вони для зручності застосування також нумеруються. Проте частина статті пунктом не стає (така помилка трапляється досить часто). Частина статті — це правова норма, а пункт — окреме питання. Пункти нумеруються цифрами або літерами в дужках.

9. Нумерація розділів, глав, статей є наскрізною (за порядковими номерами) і не змінюється при внесенні змін до закону.

10. Примітки до статей допускаються у виняткових випадках, коли відповідне положення не можна викласти в тексті статті без ушкодження його змісту. У них розміщуються вказівки, що не мають принципового значення.

11. Як приклад неправильної структурної побудови можна навести Закони України «Про оподаткування прибутку підприємств» та «Про податок на додану вартість».

Структура зазначених законів побудована за правилами написання інструкцій, що ускладнює подальше внесення до них змін.

Мова і термінологія законопроекту

12. Текст проекту викладається стисло, простою літературною мовою, по можливості короткими фразами. Мова повинна бути зрозумілою і точною, фрази — нескладної конструкції без зайвого перевантаження підрядними реченнями і займенниками. Необхідно також уникати прислівникових і дієприслівникових зворотів.

Особливу увагу необхідно звертати на точність термінології. Визначення термінів повинно відповідати тому змісту, який у нього вкладають літературознавці, вчені та юристи, і має бути уніфікованим по всьому тексту закону. Якщо термінологія обмежується лише даним законом, то дається відповідне застереження.

Наприклад: «Для цілей цього Закону вживаються такі терміни і поняття» або «У цьому Законі терміни вживаються в такому значенні».

У разі коли в тексті законопроекту є посилання на статті, частини статей, пункти, абзаци, номери цих статей, пунктів позначаються цифрами, а частини статей (крім випадків, коли вони позначені цифрами), абзаци — словами.

Наприклад: «частина перша», «абзац перший».

13. Назви органів державної влади і організацій даються відповідно до їх офіційної назви на час прийняття закону.

Оскільки процес утворення, реорганізації і ліквідації центральних органів виконавчої влади є динамічним, недоцільно давати назву таких органів. У даному випадку більш прийнятним є застосування терміна «уповноважений центральний орган виконавчої влади».

14. У разі посилання на інший закон зазначається його назва.

Викладення нормативних положень

15. Нормативні положення повинні включати всі необхідні аспекти правових норм без зайвої деталізації. Закон регулює правовідносини, а не вирішує конкретне питання.

16. Для правильного застосування норм і виключення різнотлумачень кожне нормативне положення має бути чітко викладено і сформульовано таким чином, щоб не виникало сумніву стосовно строку дії в часі. Якщо дія закону або його окремих норм обмежена певним строком, це обов’язково зазначається.

Приклад. Закон України «Про запровадження в порядку експерименту єдиного (фіксованого) податку для сільськогосподарських товаровиробників» (Відомості
Верховної Ради України, 1998 р., N 25, ст. 147):

«Стаття 9. Прикінцеві положення

1. Цей Закон набирає чинності з дня публікування і діє по 31 грудня 2000 року».

Негативний приклад. Закон України «Про зупинення спаду сільськогосподарського виробництва та продовольче забезпечення країни у 1997-1998 роках».

Незважаючи на таку назву, в самому Законі не дано застережень щодо його дії в часі.

17. Щодо написання норми про набрання чинності законом слід виходити із статті 94 Конституції України, згідно з якою закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування. Найбільш оптимальним для законів, які не потребують здійснення підготовчих заходів, є запис: «Закон набирає чинності з дня його опублікування».

III. Внесення змін до законів

1. Під час підготовки законопроектів про внесення змін до законів слід використовувати певні прийоми і способи нормопроектної техніки.

2. До закону можуть вноситися такі зміни: нова редакція закону, його розділів, глав, статей, частин статей, пунктів, підпунктів, абзаців, речень; заміна слів та їх виключення; доповнення закону розділами, главами, статтями, частинами статей, пунктами, підпунктами тощо.

У разі внесення до закону (статті закону) змін, що за обсягом охоплюють більшу частину тексту або істотно впливають на його зміст, закон (статтю закону) доцільно викласти в новій редакції.

У разі коли зміни вносяться до закону, який викладено в новій редакції, зміни вносяться до його оновленої редакції з посиланням на джерело опублікування цієї редакції. Посилання на всі попередні редакції оновленого закону не робляться.

Приклади:

а) Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про загальний військовий обов’язок і військову службу» (Відомості Верховної Ради України, 1999 р; N 33, ст. 270):

«Внести зміни до Закону України «Про загальний військовий обов’язок і військову службу» (Відомості Верховної Ради України, 1992 р., N 27, ст. 385, N 36, ст. 527; 1993 р., N 44, ст. 418, ст. 419, N 49, ст. 457; 1994 р., N 45, ст. 404; 1995 р., N 1, ст. 4, N 38, ст. 284; 1996 р., N 26, ст. 108; 1997 р., N 29, ст. 193), виклавши його у такій редакції»;

б) Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про музеї та музейну справу» (Відомості Верховної Ради України, 1999 р; N 28, ст. 231):

«Внести до Закону України «Про музеї та музейну справу» (Відомості Верховної Ради України, 1995 р; N 25, ст. 191) такі зміни:

1. __________________.

2. Статтю 4 викласти в такій редакції:

«Стаття 4. Законодавство України про музеї та музейну справу Законодавство України про музеї та музейну справу базується на Конституції України і складається з Основ законодавства України про культуру, цього Закону та інших нормативно-правових актів. Якщо міжнародним договором, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені законодавством України про музеї та музейну справу, застосовуються правила міжнародного договору»;

в) «Внести до Закону України «Про державний матеріальний резерв» (Відомості Верховної Ради України, 1997 р., N 13, ст. 112) такі зміни: 1. Пункт 2 статті 9 викласти у такій редакції:

«2. Придбання матеріальних цінностей з метою їх закладення до державного резерву здійснюється на конкурсних засадах у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України»;

г) «У Законі України «Про загальні засади подальшої експлуатації і зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення зруйнованого четвертого енергоблока цієї АЕС на екологічно безпечну систему» (Відомості Верховної Ради України, 1999 р; N 4, ст. 33):

у преамбулі та в тексті Закону слова «і населення міста Славутич» виключити;

абзаци третій та п’ятий статті 3 виключити»;

ґ) «У пунктах 1 і 2 розділу II Закону України «Про джерела фінансування дорожнього господарства України» (Відомості Верховної Ради України, 1991 р., N 47, ст. 648; 1998
р., N 14, ст. 60) цифри та слова «1 січня 1999 року» замінити цифрами та словами «1 січня 2000 року»;

д) Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про цінні папери і фондову біржу» (Відомості Верховної Ради України, 1999 р; N 31, ст. 252):

«1. Доповнити Закон новою главою 3-1 такого змісту:

«Глава 3-1. Облігації зовнішніх державних позик України

Стаття 14-1. Основні характеристики облігацій зовнішніх державних позик України»;

е) Закон України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо встановлення відповідальності за порушення законодавства про державну таємницю» (Відомості Верховної Ради України, 1999 р; N 49, ст. 429):

«Доповнити Кодекс статтею 212-2 такого змісту»;

є) «Частину першу статті 12 Закону України «Про плату за землю» (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., N 45, ст. 238; 1997 р., N 47, ст. 294; 1999 р., N 15, ст. 83, N 18, ст. 140) доповнити пунктом 9 такого змісту:

«9. На період функціонування спеціальної економічної зони «Славутич» суб’єкти цієї зони (власники землі, землекористувачі на території спеціальної економічної зони «Славутич»), які реалізують на території спеціальної економічної зони «Славутич» інвестиційні проекти, затверджені виконавчим комітетом Славутицької міської ради. У перші три роки реалізації таких інвестиційних проектів зазначені суб’єкти зони звільняються від сплати земельного податку повністю, а в наступні три роки сплачують земельний податок за ставкою в розмірі 50 відсотків діючої ставки»;

ж) «Частину четверту статті 69 Земельного кодексу України (Відомості Верховної Ради України, 1992 р., N 25, ст. 354) після першого речення доповнити реченням такого змісту:

«Охоронна зона може встановлюватися також уздовж земель залізничного транспорту»;

з) у статті 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення (Відомості Верховної Ради УРСР, 1984 р., додаток до N 51, ст. 1122):

пункт 11 частини другої замінити двома пунктами такого змісту:

«11) посадові особи органів внутрішніх справ (частина перша статті 59 (про правопорушення, вчинені в межах санітарних зон джерел водопостачання), частина перша статті 61 (щодо пошкодження водогосподарських споруд і пристроїв) (статті 77-1, 155-1); 12) посадові особи органів Державного комітету України у справах захисту прав споживачів та органів державного контролю за цінами (стаття 155-1)».

3. Якщо в законопроекті зазначається строк введення закону в дію, законопроект має складатися з двох розділів. Перший — внесення змін до закону, другий — строк набрання чинності законом та доручення, що зумовлені прийняттям закону. Це правило не застосовується, якщо закон викладається в новій редакції. Його
структура має бути такою, як і структура закону, викладеного в новій редакції.

Приклад.

Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим» (Відомості Верховної Ради України, 1998 р. N 8, ст. 29):

«1. Внести до Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим» (Відомості Верховної Ради України, 1998 р., N 6-7, ст. 24) такі зміни;

1. ________________.

2. ________________.

3. ________________.

II. Цей Закон набирає чинності з дня його опублікування.

Рішення, що прийняті на виконання Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим» до набрання чинності цим Законом, вважаються чинними».

4. Зміни вносяться до закону, а не до закону про внесення змін до нього.

Трапляються випадки, коли доцільно внести зміни до закону про внесення змін. У такому разі зміни вносяться тільки до його другого розділу, який стосується набрання чинності або порядку введення в дію закону, якщо необхідно змінити термін введення закону в дію або інше положення, що стосується порядку введення його в дію.

Приклади:

а) Закон України «Про внесення зміни до Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про пенсійне забезпечення» (Відомості Верховної Ради України, 1998 р., N 26, ст. 161):

«Доповнити розділ II «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про пенсійне забезпечення» (Відомості Верховної Ради України, 1997 р,, N 45, ст. 263) після пункту 2 новим пунктом 3 такого змісту:

«З. До внесення відповідних змін до Закону України «Про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ» застосовується порядок визначення середньомісячного заробітку (грошового забезпечення) для обчислення пенсій військовослужбовцям строкової служби та членам їх сіней, що діяв до набрання чинності цим Законом».

У зв’язку з цим пункти 3 і 4 вважати відповідно пунктами 4 і 5″;

б) Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про систему оподаткування» (Відомості Верховної Ради України, 1997 р. N 29. ст. 190):

«Доповнити пункт 2 розділу II Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про систему оподаткування» (Відомості Верховної Ради України, 1997 р., N 16 ст. 119) абзацом другим такого змісту:

«Дія цього Закону не поширюється на надходження коштів зі сплати платежів за послуги та інших неподаткових платежів до Державного бюджету України (в тому числі до Фонду соціального захисту інвалідів), які визначаються Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік».

5. У разі внесення змін до статті, яка має кілька частин, пунктів, абзаців, слід обов’язково вказувати їх місце розташування.

Приклади:

а) Статтю 16 Закону України «Про професійно-технічну освіту» (Відомості Верховної Ради України, 1998 р., N 32, ст. 215) доповнити частиною п’ятою такого змісту:

«Виготовлення документів про освіту, зазначених у цій статті, здійснюється за рахунок видатків Державною бюджету України на освіту»;

б) У Законі України «Про господарські товариства» (Відомості Верховної Ради України, 1991 р., N 49, ст. 682; 1998 р., N 18, ст. 89):

а) ______________.

б) статтю 46 після частини першої доповнити новою частиною такого змісту:

«У роботі ради акціонерного товариства (спостережній раді) з правом дорадчого голосу беруть участь представники профспілкового органу або іншого уповноваженого трудовим колективам органу, який підписав колективний договір від імені трудового колективу».

У зв’язку з цим частини другу — п’яту вважати відповідно частинами третьою — шостою».

Доповнення норми чи речення словами здійснюється за такими ж правилами. Наприклад, у Кримінальному кодексі України : «Частину другу статті 186 та частину першу статті 187 після цифр і слів «123-1 (захоплення заложників)» доповнити цифрами і словами «124-1 (торгівля людьми)».

6. Якщо зміни вносяться до кількох законів, вони подаються в хронологічному порядку, причому, якщо в переліку актів, до яких вносяться зміни, є кодекси, вони ставляться на першому місці. Якщо закон доповнюється новим розділом (главою, статтею), вій також ставиться на першому місці. Нумерація при цьому не змінюється.

7. Щодо зміни термінології або назви органів в усьому тексті закону, то такі зміни слід об’єднати, вони розташовуються наприкінці законопроекту. Наприклад, «У тексті Закону слова «Міністерство України у справах молоді і спорту» в усіх відмінках замінити словами «центральний орган виконавчої влади з фізичної культури і спорту» у відповідному відмінку».

Крім того, слід пам’ятати, що тексти законів пишуться за правилами граматики і тому при внесенні змін слід враховувати розділові знаки, що є в тексті статті.

8. У законі, до якого вносяться зміни, обов’язково зазначається джерело опублікування — Офіційний вісник України, Відомості Верховної Ради України, газета «Урядовий кур’єр», а також джерело опублікування законів, якими до закону вносилися зміни. Якщо закон ще не опублікований у Відомостях, слід навести його номер і дату прийняття.

При викладенні закону в новій редакції або в разі доповнення його новим розділом, главою або статтею зазначається джерело опублікування всіх змін, що вносилися до закону. В інших випадках слід зазначати джерело опублікування тільки тих змін, що стосуються статей, до яких у даний час вносяться зміни.

При виникненні розбіжностей між оригіналом закону та опублікованим текстом слід користуватися редакцією, що міститься в офіційному джерелі опублікування, на яке робиться посилання.

IV. Підготовка переліку законів та інших нормативно-правових актів, що втратили чинність

1. Перелік законів та інших нормативно-правових актів, які підлягають визнанню такими, що втратили чинність, повинен бути юридично обґрунтованим і вичерпно повним.

2. Підготовка проекту проводиться після вивчення й аналізу всього законодавства, яке стосується теми проекту. При цьому слід працювати з текстами законів, які підтримуються в контрольному стані, та перевіряти всі зроблені відмітки. 3. До переліку як самостійні позиції включаються всі закони та інші нормативно-правові акти, які суперечать новоприйнятому закону, а також акти з теми проекту, які фактично втратили значення.

4. Не слід скасовувати акти в загальній формі (тобто не називаючи їх), оскільки це ускладнить застосування закону на практиці.

5. Як негативний приклад можна навести Закон України від 16 листопада 1995 року «Про деякі питання оподаткування підакцизних товарів», яким передбачено скасування пільг щодо сплати ввізного мита, митних та акцизних зборів при ввезенні на територію України підакцизних товарів. Проте переліку законів та інших нормативно-правових актів, які втрачають чинність у зв’язку з цією нормою Закону, не визначено.

Перелік таких актів було затверджено пізніше Законом України від 22 грудня 1995 року «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів з питань оподаткування підакцизних товарів».

6. До переліку включаються всі акти або їх окремі норми, якими вносилися зміни до актів, що скасовуються. Якщо вони були опубліковані у Відомостях Верховної Ради України, то зазначається рік опублікування, номер та стаття Відомостей.

7. Закони тимчасової дії, строк дії яких минув, до переліку не включаються. Якщо віднесення акта до тимчасових викликає сумнів, такий акт включається до переліку.

8. Якщо закон (стаття закону), який підлягає скасуванню, містить вказівку на додаток, додаток окремо в переліку не згадується, оскільки він скасовується разом з нормою, що його затверджує.

9. Якщо потрібно скасувати або змінити додаток до закону чи до його окремої частини, додаток до переліку включається.

Наприклад:

«Визнати таким, що втратив чинність, пункт 1 додатка N 2, затвердженого Законом України…» (дається назва закону та джерело його опублікування).

10. У переліку закони та інші нормативно-правові акти розташовуються в хронологічному порядку за датою їх видання та номерами статей Відомостей Верховної Ради України, де вони опубліковані.

11. Переліки законів та інших нормативно-правових актів, що підлягають визнанню такими, що втратили чинність, готуються як цілісний закон, як додаток до нього (якщо перелік налічує багато актів). В останньому випадку в додатку обов’язково зазначається яким законом він затверджується.

12. Якщо доцільне встановлення строку набрання чинності законом, він, як і аналогічний закон про внесення змін, має складатись із двох розділів: перший — затвердження переліку актів, що підлягають визнанню такими, що втратили чинність, другий — строк набрання чинності законом.

Приклади:

а) Закон України «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України з питань примусового лікування і трудового перевиховання хворих на наркоманію» (Відомості Верховної Ради України, 1998 р., N 11-12, ст. 40):

«У зв’язку з прийняттям Закону України «Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними» (Відомості Верховної Ради України, 1995 р; N 10, ст. 62) Верховна Рада України п о с т а н о в л я є:

Визнати такими, що втратили чинність:

Указ Президії Верховної Ради Української РСР від 14 квітня 1969 року «Про примусове лікування і трудове перевиховання хворих на наркоманію» (Відомості Верховної Ради України, 1969 р., N 17, ст. 133);

Закон Української РСР від 20 червня 1969 року «Про затвердження Указу Президії Верховної Ради Української РСР «Про примусове лікування і трудове перевиховання хворих на наркоманію» (Відомості Верховної Ради УРСР, 1969 р; N 26, ст. 207);

статтю 4 Указу Президії Верховної Ради Української РСР від 17 червня 1974 року «Про внесення доповнень і змін до деяких законодавчих актів Української РСР» (Відомості Верховної Ради УРСР, 1974 р., N 27, ст. 222);

Закон Української РСР від 28 червня 1974 року «Про затвердження указів Президії Верховної Ради Української РСР, які вносять зміни і доповнення до деяких законодавчих актів Української РСР» (Відомості Верховної Ради УРСР, 1974 р., N 28, ст. 239) в частині примусового лікування і трудового перевиховання хворих на наркоманію);

________________;

… … … … ;

________________.

б) Закон України «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів з питань оподаткування підакцизних товарів» (Відомості Верховної Ради України, 1996 р., N 3, ст. 11):

«У зв’язку з прийняттям Закону України «Про деякі питання оподаткування підакцизних товарів» Верховна Рада України п о с т а н о в л я є:

Визнати такими, що втратили чинність з 1 січня 1996 року, законодавчі акти України в частині звільнення від сплати ввізного мита, митних та акцизних зборів і податку на добавлену вартість згідно з переліком, що додається.

ДОДАТОК
до Закону України «Про
визнання такими, що втратили
чинність, деяких
законодавчих актів з питань
оподаткування підакцизних
товарів»
від 22 грудня 1995
року N 498/95-ВР

ПЕРЕЛІК
законодавчих актів України, що втратили чинність

1. Пункт 5 статті 18 Закону України «Про зайнятість населення» (Відомості Верховної Ради України, 1991 р; N 14, ст. 170) в частині звільнення від сплати ввізного мита, митних та акцизних зборів і податку на добавлену вартість з підакцизних товарів, що імпортуються.

2. Частина перша статті 7 Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» (Відомості Верховної Ради України, 1991 р; N 16, ст. 198; 1992 р., N 13, ст. 177) в частині звільнення від сплати ввізного мита, митних та акцизних зборів і податку на добавлену вартість з підакцизних товарів, що імпортуються.

3. Пункт 18 частини першої статті 20, частина друга статті 23, частини перша і друга статті 61 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (в редакції Закону України від 19 грудня 1991 року, Відомості Верховної Ради України, 1992 р; N 13, ст. 178, N 37, ст. 543) в частині
звільнення від сплати ввізного мита, митних та акцизних зборів і податку на добавлену вартість з підакцизних товарів, що імпортуються.

4. Стаття 21 Закону України «Про банки і банківську діяльність» (Відомості Верховної Ради України, 1991 р., N 25, ст. 281; 1993 р; N 28, ст. 277) в частині звільнення від сплати ввізного мита, митних та акцизних зборів і податку на добавлену вартість з підакцизних товарів, що імпортуються.

… … … … .

13. ___________».

V. Супровідні матеріали, що подаються із законопроектами до Верховної Ради України

1. Законопроекти подаються разом із супровідною запискою, в якій визначаються:

мета, завдання та основні положення майбутнього закону;
обґрунтування необхідності його прийняття;
місце закону в системі чинного законодавства;
прогнозні соціально-економічні та інші наслідки його застосування.

2. На титульному та наступних аркушах законопроекту, а також у супровідних документах мають бути вказані:

назва органу, до якого вноситься проект;
назва документа;
дата внесення і підпис ініціатора;
прізвище та посада особи, яка представлятиме законопроект під час розгляду його у комітетах та на пленарних засіданнях Верховної Ради України;
перелік законів та інших нормативно-правових актів, на які є посилання у тексті проекту;
авторський колектив розробників проекту.

3. Законопроект про внесення змін до закону подається разом з порівняльною таблицею.

До таблиці вносяться текст чинного закону, до якого пропонується внести зміни текст пропонованих змін, проект закону про внесення змін.

4. Якщо закон пропонується викласти в новій редакції, подається цілісний документ.

5. Законопроекти з економічних питань; а також такі, реалізація яких потребує додаткових видатків з державного чи місцевих бюджетів, вносяться з фінансово-економічним обґрунтуванням та пропозиціями щодо покриття цих витрат, а також висновком Кабінету Міністрів України.

6. Законопроекти, які подаються Кабінетом Міністрів України, вносяться за поданням Прем’єр-міністра України з візами віце-прем’єр-міністра, керівників міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, сфери діяльності яких вони стосуються.

___________

Згідно Регламенту Верховної Ради України (Закон України від 10.02.2010 № 1861-VI)

Стаття 91. Супровідні документи до законопроекту, проекту іншого акта

1. Законопроект, проект іншого акта вноситься на реєстрацію разом з проектом постанови, яку пропонується Верховній Раді прийняти за результатами його розгляду, списком авторів законопроекту, пропозицією щодо кандидатури доповідача на пленарному засіданні та пояснювальною запискою, яка має містити:

1) обґрунтування необхідності прийняття законопроекту, цілей, завдань і основних його положень та місця в системі законодавства;

2) обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його прийняття;

3) інші відомості, необхідні для розгляду законопроекту.

2. Зазначені в частині першій цієї статті документи подаються письмово разом з їх електронним файлом.

3. У разі внесення законопроекту, проекту іншого акта, прийняття якого призведе до зміни показників бюджету (надходжень бюджету та/або витрат бюджету), суб’єкт права законодавчої ініціативи зобов’язаний додати фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки). Якщо такі зміни показників бюджету передбачають зменшення надходжень бюджету та/або збільшення витрат бюджету, до законопроекту, проекту іншого акта подаються пропозиції змін до законодавчих актів щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету. Законопроект, проект іншого акта (крім проектів законів про Державний бюджет України, про внесення змін до закону про Державний бюджет України, про ратифікацію міжнародних договорів України щодо одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України) не має містити положень, прийняття яких призведе до збільшення державного боргу і державних гарантій.

{Частина третя статті 91 в редакції Закону № 3614-VI від 07.07.2011}

4. Якщо реалізація законопроекту, проекту іншого акта не впливає на показники бюджету, про це зазначається в пояснювальній записці.

{Частина четверта статті 91 із змінами, внесеними згідно із Законом № 3614-VI від 07.07.2011}

5. У разі внесення законопроекту, остаточне прийняття рішення щодо якого можливе лише за результатами референдуму, ця обставина повинна бути зазначена у пояснювальній записці.

6. До законопроекту про внесення змін до законів додається порівняльна таблиця, яка містить редакцію відповідних положень (статей, частин, пунктів, абзаців тощо) чинного закону та нову його редакцію з урахуванням запропонованих змін.

7. Якщо законопроект, проект іншого акта вноситься за погодженням з відповідними органами виконавчої чи судової влади, до нього додається таке погодження.

Л і т е р а т у р а

Алексеев С. С. Общая теория права: В 2-х т, Т. 2. – М.: “Юридическая литература”, 1982. – 360 с.
Бабаев В. К., Баранов В. М. Теория права и государства в схемах и определениях: Учебное пособие. – М.: Юристъ, 2005. – 256 с.
Богачова О. В. Законотворчий процес в Україні : проблеми вдосконалення: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.01 / Богачова Олена Вікторівна. – К., 2006 р. – 208 с.
Дікерсон, Рід. – Законопроектування у Лондоні і у Вашингтоні. – Кембриджський правничий журнал, 1959, Лондон Кембридж Юніверсіті Прес. – С. 49.
Керимов Д. А. Законодательная техника. Научно-методическое и учебное пособие. – М.: НОРМА, 2000. – С. 3-17.
Комаров С. А., Малько А. В.Теория государства и права. – М.: Норма, 2004. – С. 324.
Лебедев В. А., Маркина Е. А. Теория государства и права: Конспект лекций. Учебное пособие. – С.: Изд-во МГУ, 2003. – C. 146.
Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004. – С. 306.
Підготовка законів та управління нормотворчістю в країнах Центральної та Східної Європи. К.: УАДУ при Президентові України, 1998. – 258 с.
Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М.: Норма, 2004. – С. 322.
Скакун О. Ф. Теорія держави і права: Підручник. 2-е вид. – Харків: Консум, 2005. – С. 510.
Современный словарь иностранных слов. СПб., 1994. – С. 606.
Тихомиров Ю. А. О правилах законодательной техники. – Журнал российского права № 11 – 1999. – С. 114.
Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко (відп. ред.) та ін. – К.: «Укр. енцикл.», 2004. Т. 6: Т-Я. – С. 482.